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林权改制实施方案
林权改革细则(一)
林权改制实施方案
为认真贯彻落实《贵州省人民政府关于全面开展深化集体林权制度改革工作的通知》（黔府发[2007]34号）精神，按照《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》（黔府发[2006]42号）提出的要求，确保集体林权制度改革的质量和成效，根据我省各试点县的成功经验，结合我县实际，制订本实施方案。
一、改革的重要性和紧迫性
习水森林资源丰富，发展林业的条件优越，是黔北的重点林区。全县国土总面积469.1万亩，其中：林业用地面积279.6万亩、其他用地面积65.68万亩、耕地面积123.82万亩，林业用地面积占全县总面积的59.59%。
改革开放以来，经过不懈的努力，全县林业得到持续快速发展，森林资源稳步增长，全县森林覆盖率已达到52.7%，林业产业已成为山区农民增收致富的主要经济增长点。但是，随着社会主义市场经济体制的日趋完善和农村改革的不断深入，一些深层次的矛盾逐渐显现出来，主要是：森林产权不明晰，管理体制不顺，运行机制不活，资源流转不规范，利益分配不合理，已成为制约林业生产力发展的主要因素。深化集体林权制度改革，成为推进林业实现跨越式发展和进一步解放林业生产力的迫切要求，成为进一步拓宽和延伸农业发展空间、促进农民增收的机遇和途径，成为事关全面建设小康社会和推进社会主义新农村建设成败的关键。
二、改革的指导思想、目标和主要任务
(一)改革的指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实党的“十七大”精神，按照“生态立县、工业强县、农业稳县、旅游活动 县”的发展战略，以科学发展观统领集体林权制度改革全局，在林业“三定”和分类经营的基础上，进一步明晰集体林木所有权和林地使用权，放活经营权，搞活处置权，确保收益权，依法维护林业生产经营者的合法权益，创新林业管理体制和经营机制，强化服务，优化林业资源配置，促使各种生产要素向林业有序流动，进一步解放林业生产力。促进生态建设和产业发展，振兴林区经济，增加林农收入。促进区域生态、经济和社会协调发展。
(二)改革的目标
改革的总体目标是：生态得到保护、产业得到壮大、林农得到增收、集体经济得到巩固、农村更加和谐、经济社会得到协调发展。
从2007年12月起，用2至3年左右的时间基本完成全县深化集体林权制度主体改革及其配套改革任务。一是林权主体改革。按照“利益均等、尊重历史、维护现实”的原则，将林地使用权、林木所有权明晰到户，还山、还林、还权、还利于民，使广大林农耕者有山、耕山有责、务林有利、脱贫有路、致富有门。通过签订承包经营合同和发放林地、林木权属证书(林权证)，达到集体林产权明晰，经营主体明确的目的。二是推进各项配套改革。通过建立林木、林地、林权流转市场和木(竹)材及林产品交易市场，拉动林权市场运作和林业要素的有序流转，盘活林权及林业存量资产。通过建立“林权交易中心”，建立和完善森林资源管理保护体系、林业科技培训服务体
系、林业经营体系和森林资源流转体系，变革林业管理体制和创新经营机制，创造良好的发展环境，调动广大林农和社会各界投资兴林的积极性，加快林业产业发展步伐。
(三)改革的主要任务
通过林地经营权和所有权的分离，把林地的经营权和林木的所有权落实到户，明确产权，落实经营主体。
通过林权登记发证和签订承包经营合同，以法律的形式落实林农的所有权、经营权、处置权和收益权，真正实现还山还林还权还利于民。
实施配套改革，建立林木林地流转体系、木材生产计划分配体系、林木林地评估体系和加强森林资源监测为主要内容的林业管理服务新体制和经营新机制，强化管理服务职能。
三、改革的范围及内容
(一)集体林产权主体改革
1、林业“三定”时期划定的自留山稳定不变，核实四至界线后进行林权登记，换发林权证。林业“三定”划定并已承包到户的责任山，权属清楚的原则上稳定不变。如原划定的责任山划分到户不合理，经村民大会或村民代表会议2／3以上成员同意，按林业“三定”时的人口基数或现有的合法人口基数，制定增、减方案，重新划分。核实(划定)四至界线后，核发林权证。村民通过租赁、承包方式经营的集体荒山、荒地、采伐迹地、火烧迹地，权属、四至界线和面积清楚的，进行林权登记，核发林权证。
2、尚未承包到户的集体林，可以“均山”到户承包经营；为了给集体经济发展留有空间，集体可以留有一定面积。留给集体作为发展集体经济经营的，要“均股”到户；若留给集体经营后又进行拍卖、出租、转让的，要“均利”到户。不论采取哪种分配形式，都由村民大会或村民代表大会2／3以上成员讨论决定。对“均山”到户承包经营的，应划定四至界线，核定面积，签订承包经营合同，进行林权登记，核发林权证。
3、尚未承包到户的社有林，本着尊重历史的原则，其林地所有权归撤并前的村民集体所有，按属地管理落实管护责任到村组，其管护责任、利益分配与尚未承包到户的集体林相同，其他未尽事宜可用协议或合同的形式予以约定。
划为生态公益林、“天保”工程区的集体林。林业“三定”时已划为自留山、承包的责任山，其后被划为生态公益林，纳入“天保”工程的，也要明晰产权，核发林权证。已划为各级自然保护区的集体林，按划定自然保护区时批准的方案和政策处理。 已由个人或其它单位通过合法手续获得的林地使用权和林木承包经营权的集体林，凡具有完备手续，符合政策规定的，应予承认，继续履行原承包合同，予以办理林权变更登记手续，核发林权证。
(二)签订承包合同书
为保护集体林承包双方当事人的合法权益，根据《农村土地承包法》规定，发包方应与承包方签订书面承包经营合同。不签订书面承包合同书使用林地的，不核发林权证。【林权改革细则】
1、主要承包合同：
（1）农村集体林地家庭承包合同，适用于本集体经济组织内部的林木林地承包经营。
（2）农村集体宜林荒山荒地承包合同，适用于集体宜林荒山荒地承包经营。
（3）农村集体公益林管护合同，适用于农村集体公益林承包管护。
2、几种流转合同：
(1)农村集体森林、林木、林地承包经营权流转合同(转让方式)。主要适用于集体森林、林木、林地承包经营权流转；
(2)农村集体林地承包经营权转包合同。适用于本集体经济组织内；
(3)农村集体林地家庭承包经营权出租合同。适用于本集体经济组织外；
(4)农村集体林地家庭承包经营权互换合同。适用于本集体经济组织内；
(5)农村集体林地其他方式承包经营权抵押合同。
(三)深化林业改革，建立“林权交易中心”。包括“一个平台、两个市场、四个林业管理服务体系”。
1、一个平台：
建立习水县林业信息平台，实现县与各乡(镇、区)林业联网。通过网络对全县林权、林地、林木实施动态监督管理；收集、发布林业产业项目招商、林地收储、林权流转交易、林权证抵押、市场交易行情等相关信息；宣传林业政策、提供法律咨询服务。
2、两个市场：建立林权交易市场、木（竹）材及林产品交易市场。
3、四个林业管理服务体系：
(1)森林资源管理保护体系。按照“协会”管理办法和申报、注册程序，帮助各村、组建立“森林防火协会”、“中药材种植协会”、“野生动植物保护协会”“森林病虫害防治协会”、“经济林果种植协会”等农民自治的森林管理保护组织，挂靠在乡(镇、区)林业站，形成自下而上的森林资源管理保护体系。帮助村、组制订和完善村规民约，提高农民自律意识和自我管理水平，确保森林资源和野生动植物资源得到有效保护。
(2)林业科技服务体系。建立健全县、乡(镇、区)林业技术推广中心(站)，村配设林业技术推广员。林业技术推广员的经费可根据县育林基金收入情况给予适当补助。林业大村的林业技术推广员可实行公开招聘，一般村可由村干部兼任，业务上由乡(镇、区)林业站管理，形成县、乡(镇、区)、村三级林业技术推广体系，开展林业技术推广，培训农村林业技术人才，普及林业科学知识，促进林业科技成果转化。为群众提供法律及各种林业咨询服务。
(3)林业经营体系。引导农户实行联户经营、合作经营、规模经营，引入大公司、大企业开发集体林木林地资源，把分散的千家万户与大市场连接起来，走“公司+基地+农户”发展林产业的路子。发挥农户单家独户的优势，发展林农间作、庭院林业、林下资源利用等多种经营，形成多种形式的林业经营新格局。
(4)森林资源流转体系。依照有关政策法规，引导农户或集体所有的林权、林木、林地和木(竹)材及林产品进入县建立的林权流转交易市场和木(竹)材及林产品交易市
场交易。设立风险准备资金，支持开展林权抵押贷款和森林保险等，积极促成农村信用合作社等金融机构与林农交易的对接与合作，共同构建林业融资信用平台。
(四)改革和完善集体林木采伐管理制度，形成新的木(竹)材采伐生产计划分配方式
农户采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地、房前屋后个人所有的零星林木，不列入木材生产计划。
承包到户经营的集体林，木(竹)材生产计划的分配，坚持按商品林蓄积量(国有商品林和集体商品林)、可采资源现状、木(竹)材生产计划跟着林权走和兼顾林产工业发展的原则，公正合理地把木(竹)材生产计划分配到林权所有者手中。实行按乡和村编制森林经营方案，依据森林经营方案确定合理的年采伐量，提出森林采伐限额指标，逐级上报审批。乡(镇、区)和村编制的森林经营方案和采伐限额方案要与县级的森林经营方案和采伐限额方案相衔接，时限为5年。商品材生产计划的分配按以下顺序安排：
1、国家或地方建设征(占)用林地急需采伐的林区
2、发生森林病虫害、森林火灾及其它自然灾害后确需采伐的林木【林权改革细则】
3、抚育间伐
抚育间伐人工用材林胸径小于10厘米（含10厘米）的林木不纳入木材生产计划。人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种商品林进行管理，采伐其中的木（竹）材不纳入采伐限额管理。
4、商品林的成、过熟林
商品材生产计划由县林业主管部门在年度森林采伐限额内，根据各乡(镇、区)的商品林蓄积量{国有商品林蓄积量和民营林场在乡(镇、区)辖区的集体商品林蓄积量要剔除分别计算}和可采资源现状，拟出分配方案 报市林业主管部门、政府审批公示无异议后，下达到各乡(镇、区)林业站和各林场。各乡(镇、区)的商品木材生产计划由乡(镇、区)林业站根据各村民委员会的集体商品林蓄积量和可采资源现状，向乡(镇、区)人民政府提供资源数据，乡(镇、区)人民政府根据林业站提供的资源数据拟出分配方案，经公示无异议后，分解下达到各村民委员会(居委会)；乡(镇、区)人民政府将商品材生产计划下达到村民委员会(居委会)后，村民委员会按《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，民主管理本村的年度商品材生产计划，根据村民小组提出的采伐申请，参照各村民小组的可采资源状况，确定本村的木材生产计划分配方案，并将分配方案张榜公示无异议后，上报乡(镇、区)人民政府和林业站备案；各村民小组在收到木材生产计划通知后，及时召开村民会议确定本村民小组的木材生产计划分配方案，在确定村民小组的分配方案时，采伐条件便利的应将木材生产计划分配到农户中实施采伐；采伐条件困难和林分质量差的村民小组，可以联户采伐或者以股份制合作的方式进行采伐；还可引进其它经济组织合作的方式进行采伐。方案确定后应及时上报乡(镇、区)林业站，便于组织规划采伐；林业行政主管部门根据村民小组的木材生产计划及林木采伐书面申请，进行采伐设计、伐中检查及伐后验收，并按照《森林采伐更新管理办法》的规定督促采伐单位及时实施伐后更新。
5、人工林
取得林地使用权和林木所有权的农户个人、其他经济组织及企业，自己投资营造的人工速生丰产林和工业原料林的采伐，在限额内也要优先安排采伐指标。实行独立编限的单位，实行森林采伐限额和木材生产计划单列。
6、低产林改造
严格实施低产林改造，确需进行林分改造的，由村民组、村委会、乡（镇、区）林业站、乡（镇、区）人民政府逐级申报县林业主管部门审批，经县林业调查规划设计队调查设计后方可分配商品材生产计划，并按《森林采伐更新管理办法》及时进行伐后更新。
四、相关政策
(一)林权政策
1、林业“三定”中划定的国有林。凡是权属清楚、四至界线明确的，一律不变。不准擅自改变国有山林权属，将国有林划作集体林和自留山。
2、自留山稳定不变。继续实行“生不增，死不收”，长期无偿使用，允许继承的政策。自留山和责任山两山并一山的，若本集体经济组织2/3以上的成员有要求，允许按当时政策予以区分。林业“三定”时未划定自留山的，大多数群众要求划定自留山且集体山林条件允许的，可按当时的政策补划自留山。自留山及农户房前屋后的林木归农户所有。
3、集体林地所有权的主体是集体经济组织，实行承包经营制度。已承包到户的责任山原则上稳定不变，按原合同承包经营，山上的林木归承包者所有。如原划定的责任山划分到户不合理或尚未承包到户的集体山林群众又要求承包到户的，经村民大会或村民代表会议2／3以上成员同意，可以重新划分，分配方案由村民自主决定。承包期内由承包者自主经营，收益归承包者。经营期内的经营权允许依法继承和流转。
4、个人和单位通过合法手续获得林地经营权和林木所有权的应予以承认，在承包期内具有林地使用权和林木所有权的，允许继承和转让。
5、林业“三定”中，由乡(镇、区)划给乡(镇、区)机关、企事业单位、学校的集体林，如原单位要求继续承包管护的(原单位仍在原址的)，原则上由原单位承包管护，核实四至界线，签订承包合同，核发林权证，但不得转让。如原单位已经搬迁的，则由林权所属的村、组收回处理。
6、耕地间的零散集体林地，由原管护农户承包管理，核定四至界线，签订承包合同，核发林权证。
7、农户在没有与集体签订承包合同的情况下，自行开发经营的集体林地、荒山荒地应由村民大会讨论提出处理办法；如要收归集体，造林地上新造的林木及其它作物应归造林者所有；造林者的损失应由获得收益者补偿。
8、股份合作制和股份制林场。经村民大会或村民代表会议讨论，群众愿意保留的，应予以健全和完善；群众不满意，要求承包到户经营的，待处置好债权债务之后，再承包到户经营。
林权制度改革法律法规解读
林权改革细则(二)
林权制度改革法律法规解读
一、林权的管理
（一）林权的概念和表现形式
什么是林权？所谓林权，是指森林、林木、林地的所有权和使用权。林权是一种财产权。按照民法通则和森林法等法律规定，林权权利人可以依法行使其对森林、林木、林地的所有权和使用权。所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。使用权是指使用者依法对他人财产拥有的限制性的占有、使用、收益和处分的权利。
林权主要表现为所有权和使用权两种形式。
1、森林、林木、林地的所有权
根据我国《宪法》、《森林法》等有关法律法规的规定，森林、林木、林地的所有权有三种形式。
（1）国家所有权。我国《宪法》第9条明确规定：:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《森林法》
第3条第1款规：“森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。”
（2）集体所有权。按照《宪法》、《森林法》的规定，法律规定属于集体所有权的森林资源，属于集体所有。下列森林、林木和林地也属于集体所有：一是根据《土地改革法》分配给农民个人所有后，在农业合作化时期转化为集体所有的；二是在集体所有的土地上由农村集体经济组织组织农民种植、培育的林木；三是集体与国有林场、采育场等国有单位合作在国有土地上种植的林木，包括公路、铁路两旁的护路林、江河两岸的护岸林，按合同规定属于集体所有的；四是在“四固定”时确定给农村集体经济组织的；五是在林业“三定”时期部分地区将国有林划给农村集体经济组织所有，并由当地人民政府核发了林权证的。
（3）个人所有的林木。主要是指农村居民在房前屋后、自留地、自留山和农村集体经济组织指定的其他地方种植的树木；在以承包和其他合同方式取得使用权的林地上和在承包的荒山、荒地、荒滩上种植的树木，按合同约定归个人所有的部分；城镇居民在自由房屋庭院内种植的树木。
2、森林、林木、林地的使用权
我国森林、林木、林地的使用权形式多种多样，但主要有以下几种：一是国有森林、林木、林地由国有单位使用，该单位不拥有森林、林木、林地的所有权，但依法享有占有、使用、收益和部分处分权，拥有限制的使用权。二是国有森林、林木、林地，由集体以合法形式取得的使用权，如采取联营、承包、租赁等形式获得森林、林木、林地的使用权。三是集体的林地，由国有林业单位使用，经营林业的国营单位没有所有权，但依法拥有使用权。四是公民、法人或其他经济组织依法使用国有的或集体所有林地，发展林业的，如采取承包、租赁、转让等形式依法获得的使用权，拥有林地的使用权，而不拥有所有权，按合同约定拥有森林、林木的所有权。
（二）林权证的作用
林权证是依法经人民政府登记核发，由林权权利人持有的确认森林、林木、林地所有权和使用权法律凭证。
《森林法》规定：国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府造册登记，发放证书，确认所有权和使用权。依法持有了林权证，持证人就拥有该林权证所记载范围内的森林、林木和林地使用权或者所有权。
我国《森林法》第3条规定，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益,受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。《森林法实施条例》进一步规定，国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度，依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。可见，我国实行林权登记制度，未经依法登记发证，该项林权不受法律保护。只有依法登记并取得林权证，才能对抗他人对林权权利的侵犯，才能主张自己的权利，该项林权权利才会受到法律保护。
需要强调的是，林权证不仅是森林、林木的权属凭证，而且也是林地林地权属的有效法律凭证。林权证与土地证是不重叠的。按照我国《土地管理法》规定，对林地所有权或者使用权的登记造册和核发证书，应
按《森林法》的规定执行；县级以上人民政府依照《森林法》核发的林权证，就是关于该土地所有权或者使用权的证书。申领了林权证后，不需要再办理土地证。
另外，因实施退耕还林、治沙造林等使原有坡耕地、荒山荒滩变成林地后，该土地使用人或者所有人应当及时向人民政府申领林权证，变更土地证，以确保林权权利受到法律保护。
二、集体林权制度改革
（一）集体林权制度改革的意义
集体林权制度改革是指在坚持集体林地所有权不变的前提下，通过依法实行土地承包经营制度等形式，将林地使用权和林木所有权落实到户或其他经济组织，明晰山林权属、落实经营主体、放活林业经营，保障收益权益，实现“山定权、树定根、人定心”，充分调动农民的积极性，着力挖掘林业发展的潜力。
（二）我国为什么要开展集体林权制度改革
集体林权制度改革是解决林业发展动力机制的一项根本性措施。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和社会主义新农村建设的全面推进，我国经济和社会发展的形式对林业提出了更高的要求，林业发展深层次问题日益显现，集体林权归属不清、权责不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营体制不强、产权流转不规范等问题制约了林业发展和农民增收，林业蕴藏的巨大经济和生态效益没有完全发掘出来。因此解决这些问题的根本措施，就是开展集体林权制度改革，通过明晰产权、放活经营、规范流转，激发广大林农和各种社会力量投身林业建设的积极性，解放和发展林业生产力，实现经济社会的持续健康发展。
（三）集体林权制度改革的总体目标、主要内容
用５年左右时间， 基本完成明晰产权、 承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。其主要内容是：明晰产权、放活经营、规范流转、配套改革。
（四）集体林权制度改革的基本原则
（1）坚持依法改革的原则。集体林权制度改革必须依据《森林法》、《农村土地承包法》以及《陕西省森林管理条例》等法律法规和政策的规定，依法保护林权所有者的财产权，维护其合法权益，维护和实现农村集体经济组织内部成员平等的承包经营权，做到还山、还林、还权、还利于民。
（2）坚持分类经营的原则。以生态保护为前提，管好公益林，在不不改变林地集体所有和林地用途的前提下，放活商品林经营权和处置权，增加森林数量，提高森林质量，发展林业产业，推进林业生态体系和产业体系建设和协调发展。
（3）坚持尊重农民群众意愿的原则。充分发挥农民群众在集体林权制度改革中的主体作用，尊重群众、相信群众、依靠群众，改革的方式和方法、集体林经营管理的形式，由农民群众通过民主决策，自主选择，不搞强迫命令，不搞“一刀切”，切实做到改革的内容、程序、方法和结果“四公开”，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
（4）坚持尊重历史的原则。林业“三定”以来落实的林权，要继续坚持和进一步完善，不打乱重来，不重新调整，保持政策的稳定性和连续性。对权属不清等历史遗留问题，要依法依规确认和妥善解决，确保林区社会稳定。
集体林权制度改革的主要内容
林权改革细则(三)
集体林权制度改革的主要内容
中国绿色时报7月17日报道《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确了改革的内容，主要包括以下四个方面。
第一，明晰产权。这是集体林权制度改革的核心，即在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。这是此次集体林权制度改革与历次改革的根本不同和突破所在。【林权改革细则】
明晰产权，必须保持林地家庭承包的物权性和长期性。一是保持林地家庭承包的长期性。意见规定：“林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。”这是目前我国土地承包政策的最长年限，完全符合林业生产周期长的特点，充分表明党在农村的基本政策不会动摇，给农民吃上了长效“定心丸”。二是还要维护林地家庭承包经营的物权性。本集体经济组织的农户对集体林地使用权和林木所有权享有平等的初始分配权，即承包经营权。根据物权法规定，林地承包经营权为用益物权，有三层含义：林地承包经营权是由林地所有权派生的用益物权，林地所有权是权利人对林地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；林地承包经营权相对于林地所有权是不全面的、受一定限制的物权，主要表现为在承包期届满时应将林地返还给所有人；林地承包经营权一经设立，便具有独立于林地所有权而存在的特性，所有权人不得随意收回或调整林地，不得妨碍林地承包经营权人依法行使权利，林地承包经营权人具有对林地的直接支配性和排他性，可以对抗所有权人的干涉和第三人的侵害。
明晰产权关键是要做到“三个坚持”：一是坚持以分为主。《意见》明确要求，除村集体经济组织保留少量林地以外，凡是适宜实行家庭承包经营的林地，都要通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户。对不宜实行家庭承包经营的林地，经本集体经济组织成员同意，也要通过均股、均利等方式明晰产权。二是坚持“四权”同落实。《意见》对明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权等都规定了相应的政策，提出了明确的要求。
目的就是要把这“四权”作为一个有机整体统筹考虑，理顺各方面的利益关系，建立完善的政策体系，确保农民在获得林地承包经营权和林木所有权后，能依法实现自主经营、自由处置、自得其利。三是坚持林权发证经得起历史的检验。勘界发证是明晰产权的基本要求，也是保证改革质量的关键环节。这次改革必须按照《意见》的要求，依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做
到图、表、册一致，人、地、证相符，“四至”清楚、权属明确。
第二，放活经营权。《意见》明确规定：“实行商品林、公益林分类经营管理。”“对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售”。其中有三方面含义：一是只要不违背法律的禁止性规定，对其林地要种什么树、什么时间种、培育目标是什么等可以自主决定；二是只要不违背法律的禁止性规定，可以选择单独经营、合作经营、委托经营、租赁经营等多种经营模式，享有生产经营自主权；三是农民生产的木材、松脂采集，要不要卖、怎么卖、卖给谁，农户可以自主决定。
《意见》还规定：“对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。”这项政策相对放活了公益林经营，将进一步提高公益林经营者的收益。
第三，落实处置权。《意见》明确规定：“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。”这项政策赋予了林地承包经营权人依法对森林、林木和林地使用权的流转权利。
林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。其中转包是指承包方将部分或全部林地经营权转交给本集体经济组织内部的其他农户经营的行为。承包方与发包方的承包关系不变。受转包人按转包合同约定享有林地经营权，并向转包人支付转包费。转包无需经发包方同意，但转包合同需向发包方备案。
出租是指承包方将部分或全部林地经营权，租赁给本集体经济组织以外的单位或者个人，并收取租金的行为。承包方与发包方的承包关系不变，无需经发包方同意，但出租合同需向发包方备案。
互换是指承包方之间对属于同一集体经济组织的林地承包经营权进行交换的行为，互换林地承包经营权引起相互权利的交换。因此，互换林地承包经营权应当报发包方备案，当事人要求登记的，可向林权管理机构申请变更登记，未经登记的，不得对抗善意第三人。
转让是指林地承包经营权人将其拥有的部分或全部林地承包经营权和林木所有权以一定的方式和条件转移给他人的行为。林地承包经营权和林木所有权的受让方可以是本集体经济组织的成员，也可以是本集体经济组织以外的农户。但是，林地承包经营权转让应当经发包方同意，转让后，原承包方将丧失对林地的
承包经营权，其与发包方在该林地上的承包关系即行终止，并进行林权变更登记。 入股是指承包方将林地承包经营权作为股权，自愿联合或组成股份公司、合作组织等形式，从事林业生产经营，收益按照股份分配的行为。
关于流转，《意见》进一步规定：“流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。”这可以从四个方面理解：一是允许林地承包经营权人流转林地经营权和林木所有权，放活了林权流转市场，有力推进森林资源经营向资产、资本经营转变，增加农民资产性收入，但不包括森林内的野生动物、矿藏物和埋藏物；二是以“依法、自愿、有偿”为必要前提，有利于维护农民利益，为依法公平交易提供了政策保障；三是只要法律没有禁止，林地承包经营权人可以自主选择流转方式；四是明确流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。鉴于土地是农民赖以生存和安身立命的生产资料，应当引导农民充分考虑耕山致富、生活保障的需要，流转期限不宜过长，不要轻易改变林地原始承包关系，防止农民失山失地。
第四，保障收益权。主要包括四个层次：一是农户承包经营林地的收益，归农户所有。二是征收林地必须补偿。依法征收的林地，应当依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的原有生活水平不降低，维护被征地农民的合法权益。家庭承包经营的林地被依法征收的，承包经营权人有权依法获得相应的补偿。林地补偿费是给予林地所有人和林地承包经营权人的投入及造成损失的补偿，应当归林地所有人和林地承包经营权人所有。安置补助费用于被征林地的承包经营权人的生活安置，对林地承包经营权人自谋职业或自行安置的，应当归林地承包经营权人所有。地上附着物和林木的补偿费归地上附着物和林木的所有人所有。三是经政府划定为公益林的要落实森林生态效益补偿政策。《意见》规定：“各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度”；“逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准”；“经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户”。对集体林地被划入公益林范围的，不管采取哪种承包方式，都要求补偿资金落实到农户，进一步从政策上维护了农民的利益。四是严禁对林地承包经营权人乱收费、乱摊派，依法维护其合法权利。（中国绿色时报）
集体林权制度改革
林权改革细则(四)
[篇一:国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见]
新中国成立后，特别是改革开放以来，我国集体林业建设取得了较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，现就全面推进集体林权制度改革提出如下意见。
一、充分认识集体林权制度改革的重大意义
(一)集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林权制度改革。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，林业用地，不愿意去经营林业。而我们的国情是人多地少，8亿农民对经营的林地热情不高，这是很危险的事情。因此，不改革集体林业没有出路，可以说是大改革大发展，小改革小发展，不改革没发展，改革是唯一出路。
第三组数字，全国山区面积占国土面积的69%，山区拥有全国90%以上的森林资源，山区人口占全国人口的56%。全国2000多个行政县中有70%是山区县，全国目前有592个国家级贫困县，有496个分布在山区。可以说在山区、林区，“三农”问题(农业、农村、农民)就是“三林”问题(林业、林区、林农)。所以，搞好这次集体林权制度改革，对改善山区生产生活、推进社会主义新农村建设具有重大意义。
集体林业没有成为农民就业增收的重要渠道，究其原因，主要有两个方面，一方面是经营主体不落实，始终没有解决好广大农民群众对于林地和林木的产权问题，农民没有成为真正意义上的经营主体，生产关系不能适应林业生产力的发展；另一方面是经营机制不灵活，现行林业管理体制和经营机制不能适应林业发展的客观要求，老百姓有一句顺口溜，我山不能我种、我种不能我砍，我砍不能我得，就集中反映了林业管理体制和经营机制问题。
中央十分关注林业的改革和发展，2003年<中共中央国务院关于加快林业发展的决定>提出了“深化林业体制改革，增强林业发展活力”，<农村土地承包法>和<物权法>明确了农村集体林地实行承包经营制度，为推进集体林权制度改革工作奠定了法律和政策基础。福建、江西、辽宁等省率先进行了大胆探索和实践，开展了以“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革，取得了“农民得实惠、生态受保护”的显著成效，得到了广大农民的真心拥护。胡锦涛总书记在福建考察时指出“林改意义确实很重大”。温家宝总理在江西考察时提出“在山区、林区，林权制度改革与农村耕地改革具有同等重要的意义”“我和国务院的同志下决心要加快推进林权制度改革”。回良玉副总理多次深入林区调研考察并作了许多重要指示和批示。党的十七大报告明确提出了“改革集体林权制度”的要求，2008年中央1号文件、中央经济工作会议、中央农村工作会议也分别对集体林权制度改革做出了部署。中组部、中宣部、中农办、国家发改委、财政部、国务院研究室、中国人民银行、国家统计局、国家档案局等部门主动介入、积极参与调研和出台政策，合力推进集体林权制度改革。
全面推进集体林权制度改革的时机已经成熟，为引领改革，把握方向，进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，2008年6月8日，中央出台了<中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见>(以下简称中央<意见>)。
三、我国集体林权制度改革的回顾
新中国成立以来，集体林权制度改革大体经历了五个阶段:
一是土地改革时期，分山分林到户阶段。1950年6月颁布的<土地改革法>规定了大森林、大荒山和矿山归国家所有，没收和征收的山林、茶山、桐山、竹林、果园等可分土地应按适当比例统一分配，实行农民的土地所有制。1951年4月政务院在<关于适当地处理林权，明确管理保护责任的指示>中指出:零星分散的山林，由当地人民政府根据实际情况，按土地改革法的规定，分别进行清理和确定林权，由县级人民政府发给林权证明。
二是农业合作化时期，山林入社阶段。1953年开始，全国进入有计划的经济建设时期，林业和农业一起走上合作化道路。1956年6月全国人大颁布的<高级农业生产合作社示范章程>规定，除少量零星的树木仍属社员所有外，幼林和苗圃、大量成片的经济林和用材林，由社员所有转为合作社集体所有。从互助组到初级社然后到高级社，农村林业逐步由分散经营转向集中统一经营。
三是人民公社时期，山林集体所有、统一经营阶段。1958年中共中央颁布<关于农村建立人民公社问题的决议>，人民公社化运动迅速开展，实行政社合一管理体制。1960年<中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信>提出以生产队为基础的三级所有制，对农村劳力、土地、耕畜、农具必须实行“四固定”，固定给生产队使用，并且登记造册。1961年<中共中央关于确定林权保护山林和发展林业的若干政策规定(试行草案)>，要求开展确定山林权属工作，提出必须坚持“谁种谁有”原则。1966年开始“文革”动乱，再次将社员的少量零星树木全面收归集体所有。人民公社时期，山林实行集体统一经营。
四是改革开放时期，林业“三定”阶段。1981年，根据<中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定>，全国开展了以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作。1985年<中共中央国务院关于进一步活跃农村经济十项政策>颁布，确定“取消木材统购，放开木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”，集体林区木材经营进一步放开。1987年中共中央、国务院发布了<关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止滥砍滥伐的指示>，要求“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分”、“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购”。1992年党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。多个林业改革试验区开展了山地开发、资源林政管理、木竹税费、林产品流通市场、林业股份合作等一系列触及林权制度的改革实践，起到了作示范、探路子、出经验的作用，但没有形成以林权制度改革为核心的全局性的改革大势。
五是集体林权制度改革进入了全面推进和深化阶段。2003年<中共中央国务院关于加快林业发展的决定>和<农村土地承包法>实施后，福建、江西、辽宁等省进行了以“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革的大胆探索，并取得了显著成效。2008年中央出台<中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见>，集体林权制度改革进入了全面推进和深化阶段。
纵观集体林权制度变革的历程，集体和林农对于森林、林木和林地的权益，在“分与统”、“放与收”中几经调整，但是由于计划经济体制及其思想观念的长期束缚，林业产权制度改革不到位，理想化的生产关系与生产力发展自身规律及经济社会发展客观实际之间的差距，始终是林业发展迈不过去的一道坎。南方集体林区“大资源、小产业、低效益”的现象比较普遍。究其根源在于，林农还未真正成为产权意义上的经营主体。所以说，此次改革不是把集体山林“一分了之、一卖了之”，更不能将改革目的曲解为私有化。这次集体林权制度改革是要从体制机制和制度建设上全面落实“四权”的综合性改革。要确立林农的经营主体地位，“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”，重新构建一个公正合理的利益分配格局，特别是对林地使用权，在承包期内要给予林农相对完整的物权。从而有效释放农村劳动力的巨大潜能和林地的巨大生产潜力。实践证明，深化集体林权制度改革是林业生产力发展的必然选择 ，是必须付诸行动的当务之急。
四、集体林权制度改革的指导思想
集体林权制度改革的指导思想是:全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。
长期以来，林业发展的制度设计滞后，特别是林地经营制度这一根本性问题没有解决，难以适应经济社会发展和现代林业建设的需求。因此，中央选择集体林权制度改革为突破口，用改革的办法解决林业发展中的制度建设问题。<意见>从战略的高度，对集体林权制度改革进行了科学定位，以科学发展观统领林业改革与发展的全过程，妥善处理好农村改革、发展、稳定关系，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献；明确提出了大力实施以生态建设为主的林业发展战略，坚持生态优先，生态效益、经济效益和社会效益相统一，促进传统林业向现代林业转变；重点突出了以农民得实惠为根本要求，依法还山于民、还权于民、还利于民，依法保障农民的经营权、处置权、收益权，进一步解放和发展生产力。制度建设是基础，政策措施是保证，统筹考虑、协调推进集体林权制度改革。
五、集体林权制度改革的基本原则
集体林权制度改革的基本原则是:坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。
<意见>提出“五个坚持五个确保”的基本原则，可以说是对历次改革实践的深刻总结、高度概括、内涵丰富，全面把握了集体林权制度改革的方向。主要精神体现在以下几个方面:
一是坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。实行农村基本经营制度是农村改革实践的经验总结，也是集体林权制度改革的核心政策。要公平地落实本集体经济组织成员的林地承包经营权和林木所有权，维护农民平等享有集体林地承包经营权，实现真正意义上的“还山于民”。
二是坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。改革涉及到相关利益群体，需要妥善处理好各方利益关系，既要维护集体利益，又要做到“还利于民”，让农民在林业生产经营中多得利，得“大头”，同时要坚持不以牺牲生态为代价，把生态受保护作为改革的底线，维护生态安全。
三是坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。农民是改革决策和实施主体，改革的政策、内容、方法、程序要让农民明白，改革的结果要让农民满意，真实体现大多数农民的意愿，特别是改革方案必须依法经集体经济组织成员同意，切实维护本集体经济组织成员的民主决策权。
四是坚持依法办事，确保改革规范有序。集体林权制度改革政策性强、情况复杂，从改革一开始就要进行科学谋划，严格执行<物权法>、<农村土地承包法>、<森林法>、<村民委员会组织法>等法律法规和党在农村的各项政策，做到“依法、规范、有序”，做到公开、公平、公正。
五是坚持分类指导，确保改革符合实际。在改革中必须做到实事求是、因地制宜、分类指导、分区施策。集体经济组织可以在依照法律规定的前提下，选择适合当地实际的改革模式，不搞一刀切，使改革更加符合实际、更加具有特色、更加适应发展要求。
从集体林权制度改革的五大基本原则中，我们可以看出这次集体林权制度改革，其重要性与农业耕地改革具有同等重要的意义，各级党委政府的重视程度更高，改革的保障手段更加有力，改革的具体措施更切合实际，改革的效果更加明显突出。
六、集体林权制度改革的总体目标
集体林权制度改革的总体目标是:用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
集体林权制度改革是一项政策性强，涉及面广、工作量大的社会系统工程，在具体操作上要通盘考虑、分步实施。中央<意见>提出用5年左右时间，实现基本完成改革任务，主要有四个方面原因:
一是农民对改革的认识有个过程。集体林权制度改革政策性强，需要给予一定的时间，让农民吃透改革精神、掌握改革政策，充分体现农民决策改革的真实意愿。
二是改革任务十分艰巨，不能急于求成。集体林权制度改革是很具体的工作，且大量工作都在实地勘界、登记和发证，需要有充足的时间，才能确保任务完成和改革质量经得起历史检验。
三是历史遗留问题多，不能草率处理。这次改革是在数次改革基础上的深化，情况非常复杂，需要相当长一段时间，才能做到积极稳妥地解决历史遗留问题，不留隐患。
四是各地差异较大，不宜强求一个进度。改革是手段，发展才是目的，尤其是西部地区的自然条件、资源状况和社情、民情、林情决定了需要时间来研究探索改革模式，通过改革解决好发展问题。同时，从国外林权制度改革实践来看，确立产权也是经历漫长的过程。
因此，各地在推进改革过程中，要有长期的思想准备、渐进的工作方法，切不可操之过急，更不能用行政命令限期完成，要坚持进度服从质量。同时又要积极引导，加快推进改革，稳妥推进改革。中央<意见>提出用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，既有时间上的总体要求，又体现了实事求是的工作作风，符合农村改革客观实际。
在基本完成明晰产权、承包到户改革任务的基础上，围绕“经营权、收益权、处置权”的全面落实，需要进一步深化林业管理体制和经营机制的改革，加强制度建设，完善政策措施，建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
七、集体林权制度改革的主要任务
集体林权制度改革内涵丰富，其主要任务可以归纳为六大制度建设。
(一)集体林地林木承包经营制度
中央<意见>明确指出，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。林地的承包期为70年。承包期届满，由林地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。
根据法律规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，其中农民集体所有的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。这次集体林权制度改革，包括林地和林木的改革，进一步丰富和完善了农村集体林地基本经营制度的内涵，主要体现以下四层含义:
一是坚持集体林地所有权不变，本集体经济组织成员平等享有林地承包经营权和林木所有权，林地的承包期为70年。承包期届满，由林地承包经营权人按照国家有关规定继续承包，明确规定林地承包期是这次改革的核心政策，充分表明党在农村的基本政策不动摇，给予农民承包经营林地林木的“定心丸”，符合农村经济和林业发展的客观规律。对实现农民持续增收、推动现代林业发展，促进林区社会和谐稳定等方面都具有重大和深远的意义。这里需要明确:林地承包期为70年，是指依法通过家庭承包方式取得的林地承包经营权期限，不包括集体流转和其他方式承包等方式取得的林地使用权期限。对在中央<意见>下发前已确定林地承包经营权期限，并依法经民主决策的，要充分尊重农民意愿。
二是村集体经济组织可以保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行统一管理，民主决定经营方式。根据法律规定，集体林地应当实行承包经营制度，但是，考虑到全国各地林业生产经营状况差异较大的情况，以及集体经济组织提供公共服务的需要，中央<意见>提出“村集体经济组织可保留少量的集体林地”。对于保留多少是“少量”，政策上没有明确规定，大部分改革地区的做法是一般控制在10%以内，当然，能不保留的，尽量不要保留。
三是实行集体林地承包经营制度，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包经营的林地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
所谓家庭承包，是指以农村集体经济组织内部的每一农户作为承包人与集体经济组织建立承包关系，承包林地林木用于林业生产经营的方式。家庭全体成员享有平等的初始产权。因此，集体经济组织将林地林木发包给农户承包经营时，应当按照每户所有成员的人数来确定承包林地林木的份额，也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，也叫“人人有份”。
所谓其他方式承包，是指不宜采取家庭承包经营方式的集体林地和林木，由集体经济组织通过招标、拍卖、公开协商等方式发包，与本集体经济组织的农户或集体经济组织以外的单位或个人建立承包关系，承包林地林木用于林业生产经营的方式。这些不宜实行家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等林地，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，由集体经济组织采取招标、拍卖、公开协商等方式发包。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。
四是集体林木所有权随林地承包经营权转移，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户。这是林地承包经营制度改革与耕地承包经营制度改革的不同点，林地承包经营制度改革实行“树随地走”的政策，确保改革后农户能继续经营。
这次集体林权制度改革是在数次改革的背景下展开的，许多集体林权已经确定了经营主体，包括集体划定的自留山、集体确定的责任山、集体流转的经营山、集体划拨给国有森林经营单位的经营管理区、以及集体林地林木被占用等情况，需要区别对待、认真梳理，逐步解决存在的问题后，落实林地承包经营制度，确立农民经营主体地位。中央<意见>实事求是地提出分类处理办法:
一是“自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整”。也就是按林业“三定”政策划定的自留山，要保持政策的连续性和稳定性，由农户长期无偿使用和经营。一些地方改革中把责任山转为自留山或者补划自留山，这种做法没有实质性的意义，因为自留山在林权抵押、林权流转时还会遇到法律障碍，权利受到限制。如<物权法>第184条规定，自留山是不能作为抵押的。
二是“已承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、合同规范的，要予以维护；合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正”。这里“已承包到户或流转的集体林地”，包括集体流转(承包)到本集体经济组织的农户和本集体经济组织以外的单位或个人，也包括集体确定的农户责任山。这次改革前集体流转的林地，在一定程度上存在着流转期限过长、面积过大、租金过低等问题。中央<意见>提出的处理办法，充分体现了尊重历史的政策，通过完善合同可以处理好的，宜采取完善合同、继续经营的办法；对违反法律规定，大多数成员要求解除合同的，要依法纠正。按林业“三定”政策确定的责任山，属于均等方式分配的，可以确立林地承包经营权。
三是“自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林(农)场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益”。明确提出了集体林地、林木的权属关系要在这次改革中依法确立。在此基础上，逐步解决好经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益问题。
四是“对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体”。提出了妥善处理林权争议的方法，明确有权属争议的林地林木不得随意确定经营主体和发放<林权证>，必须先解决纠纷，后落实经营主体，防止强行占用林地林木，避免事态扩大和矛盾激化，影响林区稳定的局面。
(二)林权登记发证制度
中央<意见>指出，明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。通过设立用益物权，确保农民拥有长期而稳定的林权。
林权实地勘界、登记工作量非常大，也是把好集体林权制度改革质量的关键环节。历次林权制度改革往往忽视了这一点，留下了有证无山、有山无证、山证不符、界线不清等许多隐患，给林区生产经营稳定造成很大的影响。因此，这次集体林权制度改革要派出熟悉农村工作的干部和专业技术人员深入到改革第一线，现场指导农民进行勘界确权，做到四至清楚，权属明确。确保林权权利人、林地与林权证记载相符，权源资料准确完整，避免发生林权纠纷。
林地承包经营权和林木所有权属于不动产物权，应当依照<物权法>和<森林法>的规定，进行林权登记并核发林权证，通过登记公示而发生法律效力，以对抗第三人，防止自己利益受到侵害。
(三)林业分类经营制度
中央<意见>指出，实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林、林木和林地，划定为商品林；把生态区位重要或生态状况脆弱区域的森林、林木和林地，划定为公益林。
对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。这里体现了三项政策的放开:
一是只要不违背法律的禁止性规定，对其林地要种什么树种、什么时间种、培育目标是什么等经营方向可以自主决定。
二是只要不违背法律的禁止性规定，可以选择单独经营、合作经营、委托经营、租赁经营等经营模式，享有生产经营自主权。
三是木材作为商品，可以自主决定要不要卖、怎么卖、卖给谁。政策赋予承包经营人的生产经营自主权，发包人和其他任何第三人都无权进行干涉。
商品林经营涉及到森林采伐限额制度，现阶段主要有两个观点。物权保障的观点认为，林业分类经营管理后，公益林可以依法限制采伐利用，商品林要取消采伐限额管理和行政许可制度，保障林木所有者的处置权，通过市场机制调动农民造林育林护林的积极性。同时，农民在改革后保护自有财产的意识普遍增强，不会发生大面积的森林采伐；资源保护的观点认为，取消采伐限额管理和行政许可制度，必然造成森林过量采伐，危及生态安全，目前取消森林采伐限额制度的条件尚不具备，并且森林限额采伐制度是<森林法>规定，取消森林限额采伐制度涉及法律问题。综合两个方面观点，中央<意见>提出“编制森林经营方案，改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务”。对于如何解决好林木采伐自主权，也就是说如何落实处置权，这是当前需要重点研究的问题。
对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观开发森林旅游业等。严格管理和保护公益林，是林业建设中需要长期坚持的一项基本政策。当前，公益林补偿标准低，在一定程度上损害了农民的利益。因此，需要从政策上进行适当调整，弥补公益林经营者的经济损失，在不降低生态效益补偿标准的情况下，允许依法合理利用林地资源，开发林下种植业和养殖业；允许利用森林景观，开发森林旅游业。同时设定了两个条件，一是不破坏生态功能，也就是不同类型的公益林区，其所发挥的生态功能不因经营活动而受到破坏。二是依法，也就是经营活动不得违背法律法规的规定。
公益林也就是<森林法>规定的五大林种中的防护林和特种用途林，公益林采伐受到严格限制。中央<意见>规定:“严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度”。中央<意见>规定与<森林法>对防护林和特种用途林的采伐规定是一致的，实行禁止性或控制性公益林采伐利用政策。
(四)权益保障制度
中央<意见>指出，林地承包经营权人对其承包的林地、林木可依法开发利用，农户经营林地的收益，归农户所有。主要包括以下三个方面:
一是可以进行林权流转。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可依法采取多种方式流转林地承包经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。
二是征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。家庭承包经营的林地被依法征收的，承包经营权人有权依法获得相应的补偿。林地补偿费是给予林地所有人和林地承包经营权人的投入及造成损失的补偿，应当归林地所有人和林地承包经营权人所有。安置补助费用于被征林地的承包经营权人的生活安置，对林地承包经营权人自谋职业或自行安置的，应当归林地承包经营权人所有。地上附着物和林木的补偿费归地上附着物和林木的所有人所有。
三是经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。对集体林地被划入公益林范围的，无论是否承包到户，特别强调补偿资金要落实到农户，进一步从政策上维护农民的利益。
(五)公共财政支持集体林业发展制度
一是各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。
二是建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。
三是改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。
四是森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通讯等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。
五是集体林权制度改革工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。对财政困难县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。中央财政将按照1元/亩的标准，全国安排25、48亿元林改工作经费补助，以支持各地开展集体林权制度改革工作。
六是加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。
(六)林业社会化服务制度
林业社会化服务制度主要有以下五个方面的含义。
一是建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。
二是引导和规范森林资源资产评估中介服务健康发展。加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。
三是扶持发展林农专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。特别是重点扶持农民林业专业合作社的发展。
四是发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。
五是加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。
八、关于集体林权制度改革的进展情况
可以用三句话、十二个字来概括:叫形势大好、形势喜人、形势逼人。主要体现在以下七个方面:
第一，现在全国已经完成明晰产权面积8、78亿亩，占集体林地面积的34、5%。
第二，目前我们全国有23个省以省政府或者是省委、省政府名义发布了本省集体林权制度改革的文件。
第三，目前全国有29个省成立了本省集体林权制度改革的机构。
第四，目前全国有12个省在全省全面推开了集体林权制度改革工作，这12个省按先后顺序是福建、江西、辽宁、浙江、河北、云南、安徽、湖北，重庆、河南、贵州、四川。有望近期在全省推开的省有:陕西、吉林、湖南、海南等省。
第五，在配套改革方面进展得也比较好，福建省在配套改革中建立了两大机构，一个是林权登记管理中心，一个是林业综合执法机构，省叫总队，市叫支队，县叫大队，省、市、县三级都是财政全额拨款的事业单位。江西建立了林业产业发展基金，每年安排5000万，专门扶持地方特色产业的发展，像油桐、油茶、毛竹等特色产业基地建设等，江西每年拿出2000万鼓励农民参加森林火灾的保险和森林病虫害的保险，凡是农民自愿参加保险的，政府承担的保费不低于30%，农民承担的保费不高于70%，另外加快林业产权交易中心建设，目前已经建成50个，同时规范林业产权交易中心的收费标准。
第六，中央将择期召开中央林业工作会议，安排部署全面推进集体林权制度改革。
第七，各部门对集体林权制度改革都给予了大力支持，包括中宣部、中组部、中纪委、财政部、发改委、司法部、人民银行、国家统计局、国家档案局等。
九、关于改革的标准
关于改革的标准或者说指标，集体林权制度改革作为上层建设、意识形态上的事情，要提改革的标准不太准确，不像数理化的东西有个标准，但在实际上、客观上是有需要的，尤其是明晰产权基础改革这部分，明晰林地使用权和林木所有权，你说完成了，总要衡量一下吧，成立机构、开了多少会、宣传培训、改革方案、是不是投票了、农民有没有表决、程序中有没有公示、档案是否建立等等这些都是衡量的标准。但是，仅仅靠这些指标来衡量明晰产权还显得不够，还应该有数量化的指标，只有这样作了，才能确保明晰产权真正落到实处。我们理解有三大重要指标，三个一般指标。哪三个重要指标可以衡量明晰产权基础改革成效呢?
第一个重要指标就是(家庭)承包率。在承包率中要考虑三个不同的层次来定具体的数字，比如说山区、林区可以考虑定到百分之八十以上，比如说丘陵、一般的地区可以考虑定到百分之六、七十以上，对一般以农业为主的地方，对林业依赖性相对差的地方，可以考虑定在百分之四、五十以上，要考虑不同区域把指标定得更加科学完整一些。承包率是最主要、最根本的指标，这是党的政策和国家法律所规定的我国农村土地承包经营基本制度的具体体现。
第二个重要指标叫准确率。包括两个方面的含义，第一个方面含义就是指宗地是否准确、四至范围是否准确，第二个方面含义就是面积是否准确，林地有斜坡的面积，有水平的面积，差别很大，我们在“三定”时搞的五花八门，下步我们要搞深化改革，林权证要升值的，林权证相当于财产一样，可以去抵押的，现在中国人民银行、银监会和国家林业局正在研究这件事情，抵押贷款这块有好几个省都搞出具体办法来了，像福建、江西、云南、贵州、湖北，都已经拿出了具体办法，要进行林权的抵押贷款，就要求面积、蓄积等都要准确。
第三个重要的指标就是发证率。改革的最终表现形式是看林权证发了多少，因此发证多少是衡量我们明晰产权基础改革是否完成的一个重要指标。
除此之外，还有几个相关指标也比较重要，一个是纠纷的调处率；一个是档案方面，叫建档率；再一个是群众的满意度，抽查就行。下步要衡量明晰产权基础改革是否完成，就用这些指标来衡量，用三大主要指标、三个一般指标，实行评分制。对成立机构、建立领导小组、领导是否重视、开了几次会、搞了多少宣传培训等等都是改革的过程，最重要的是这六个指标。
十、集体林权制度改革的主要做法
全国集体林权制度改革正在积极稳步推进，但各地进展还很不平衡，主要是由于一些地区特别是领导对集体林权制度改革的重要性、必要性认识不足，仍然存在“三怕”思想:一怕山林分户经营，资源管理跟不上，引起乱砍滥伐；二怕改革成本高，地方财力跟不上，导致基层组织运转困难；三怕历史遗留问题多，引发矛盾纠纷，影响林区稳定。因此，有必要进一步提高认识、加强领导，在推进集体林权制度改革过程中，要重点把握好以下几个环节。
(一)党委政府重视，高度认识改革
集体林权制度改革是一项十分复杂的系统工程，地方各级党委政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，实行领导负责制，层层落实领导责任，确保改革顺利进行。福建、江西、辽宁、浙江、河北、云南、安徽、湖北、重庆、河南、贵州、四川等改革先行省有一个普遍经验:就是各级党委政府都能站在破解“三农”问题、推进社会主义新农村建设、落实科学发展观的战略高度，充分认识集体林权制度改革的重要性、必要性和紧迫性，主要领导亲自调查、亲自研究、亲自部署，亲自解决实际问题，高位推动集体林权制度改革工作。
(二)周密组织部署，建立工作机制
集体林权制度改革是对农村重要生产资料再分配、内部利益再调整的一项重大改革，涉及面广、政策性强，稍有不慎，很可能导致严重后果。因此，从改革一开始就要进行精心组织，周密部署，环环相扣，步步深入。在改革谋划上，各级党委、政府要在深入调研、掌握情况的基础上，出台推进改革的指导意见，对改革的指导思想、总体目标、主要任务、改革范围、基本原则等作出明确的规定，把握林改的工作方法和方向。在推动机制上，需要建立“县(市)直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制，确保林改工作健康稳步开展。在工作方法上，采取先试点后推开、先易后难的办法，积极、稳妥地推进改革。
(三)成立工作机构，强化部门协作
集体林权制度改革的主战场在山区，落实林权需要实地勘界，核准林地四至和林木资产，需要逐乡、逐村、逐户确权登记、建立档案核实，涉及千家万户，工作量非常大，改革成本非常高。因此，党委、政府要成立改革领导机构和组建工作机构，加强工作领导和具体改革任务落实。安排专项的工作经费，保障改革顺利开展。组织、宣传、纪检、监察、发展改革、财政、金融、税收、统计、档案等各有关部门，要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革。努力形成各方面支持改革的合力。
(四)坚持依法办事，尊重农民意愿
集体林权制度改革方案的制定要依照党的方针政策和国家法律的规定，依法实行林地承包经营制度，宜家庭承包经营的要采取家庭承包经营方式，不宜实行家庭承包经营的要依法采取其它方式承包，维护本集体经济组织成员享有平等的权利，准确把握改革方向。同时，农民是改革的主体，改革要尊重民意、因地制宜，把政策交给群众，让群众当家作主，改什么、怎么改、何时改，由农村集体经济组织村民会议决定，民主决策改革方案，自主选择改革方式，自主确定经营管理形式，自主决定山林收益分配方案。确保改革的内容和具体操作程序公开、公平、公正，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
(五)做好宣传发动，开展业务培训
集体林权制度改革是一件创造性的工作，需要舆论先行，业务培训跟上，解决改革中认识和操作问题。一方面要加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围，充分利用党报、党刊、广播、电视、网站等宣传媒体，采取丰富多样的宣传形式，深入宣传改革政策。通过宣传，把政策交给群众，让群众了解改革，支持改革，自觉参与改革。另一方面要加强对领导干部、改革工作人员包括农村基层干部的培训工作。按照自上而下、逐级落实的做法，层层抓好培训工作，使参与改革的领导和工作人员吃透有关法律法规和政策精神，掌握改革的方式方法，提高应对改革复杂情况的能力和水平，确保改革质量符合要求。
(六)创新体制机制，完善政策措施
集体林权制度改革是涉及林业管理体制和经营机制的综合改革，需要对相关法律和政策有所突破，创建新型产权关系下的适应林业发展的政策环境，当前要重点研究解决六个方面政策措施:一是改革林木采伐管理制度；二是建立林木、林地流转制度；三是健全林权抵押贷款制度；四是完善公益林生态效益补偿制度；五是建立公共财政支持林业发展制度；六是扶持农民林业专业合作组织发展制度。通过制度的调整完善和改革创新，不断深化集体林权制度改革，形成促进林业又好又快发展的长效机制。林业主管部门也要适应改革新形势，尽快转变管理方式，进一步强化林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督的职能，为改革作出积极贡献。
[篇三:全面深化集体林权制度改革]
在今年9月召开的首届亚太经合组织林业部长级会议上，胡锦涛主席强调，要深入推进集体林权制度改革，调动全社会发展林业的积极性。这一重要指示，既是中央对林业改革的最新要求，又为深入推进林业改革指明了方向。我们要深入学习领会，深刻把握内在精髓，切实采取有效措施，把林业改革不断引向深入，动员全社会力量，投身林业建设，为实现林业“双增”目标、应对全球气候变化、增进人类福祉作出新贡献。
一、改革是林业发展的不竭动力
林业是一项重要的公益事业和基础产业，具有巨大的生态效益、经济效益和社会效益，既承担着改善生态状况、保障国土生态安全的历史重任，也承担着满足经济社会发展对林产品需求的重要使命。大力发展林业，加强生态建设，事关经济社会可持续发展，事关全面建设小康社会目标的实现，事关建设生态文明。进入新世纪以来，各级党委、政府认真实施以生态建设为主的林业发展战略，不断加大公共财政投入，着力开展工程造林和规模治理，森林资源逐年增加，生态状况不断改善，生态建设取得了举世瞩目的成就。
然而，随着经济社会发展对生态需求和木材需求的持续增长，我国森林资源不足、质量不高、生态产品和林产品短缺的问题依然日益突出。我国的森林覆盖率只有世界平均水平的2/3，人均占有森林面积不到世界平均水平的1/4，人均占有森林蓄积量仅相当于世界平均水平的1/7、造林良种使用率仅为51%，与林业发达国家的80%相比，还有很大差距。同时，我国具有发展林业的良好条件，全国有45、57亿亩林业用地，还有8亿亩可治理的沙地和近6亿亩湿地，三者合计是耕地面积的3倍多。18亿亩耕地解决了我国13亿人口的吃饭问题，而近60亿亩的林地、可利用沙地和湿地却没有解决我国的木材等林产品供给问题。究其原因，关键就在于林业体制机制不活，林业生产关系不能适应林业生产力的发展，全社会经营林业的积极性没有充分调动起来。改革是解放和发展林业生产力的不竭动力，是破除阻碍林业科学发展的体制和机制性障碍的必由之路，是挖掘林业自身潜力的根本途径，是贯彻落实科学发展观、建立社会主义市场经济体制、促进林业又好又快发展的内在要求。只有不断深化改革，才能解决林业发展的深层次矛盾和问题，促进各种生产要素向林业聚集；只有不断深化改革，才能激发林业发展的活力，调动全社会发展林业的积极性，形成推动林业发展的强大力量。
二、集体林权制度改革取得了重大成效
党中央、国务院高度重视林业改革，2008年6月颁发了<关于全面推进集体林权制度改革的意见>，随后又召开了新中国成立以来首次中央林业工作会议，对集体林权制度改革作出了全面部署。各级地方党委、政府认真贯彻落实中央林业工作会议精神，把集体林权制度改革作为推动科学发展的重大举措、建设生态文明的首要任务、应对气候变化的战略选择、破解“三农”问题的重要途径，摆上了战略位置，坚持五级书记抓林改；各有关部门认真落实扶持林业发展的政策措施，积极主动支持林改；各级林业部门加强工作指导和宣传培训，全力服务林改；广大基层干部和农民群众衷心拥护、积极参与林改，全国集体林权制度改革平稳、顺利、扎实推进，取得了重大成效。
截至2011年8月，全国已有25个省区市基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，集体林地确权面积已达到25、24亿亩，占集体林地总面积的92、23%；发证面积达到21、70亿亩，占确权林地面积的85、95%，全国已有8222、25万农户获得了林权证。同时，扶持林业发展的政策措施不断完善，森林生态效益补偿面积扩大、标准提高，良种补贴、造林补贴、抚育补贴、林机具补贴等公共财政扶持政策相继出台，林权抵押贷款、森林保险健康推进，农民林业专业合作经济组织迅速发展壮大，总数已达10万多个，县级以上林权管理服务机构达到近1000家。随着集体林权制度改革的不断深入，改革的综合效益日益明显。改革前，一些地区免费送树苗上门也没人种，改革后，农民主动花钱买树苗造林，各地造林面积大幅度增加。福建省连续5年造林突破200万亩，为改革前年均造林的2倍。重庆市2009年造林798万亩，超过前10年的总和。山西省近5年森林面积由1700万亩增加到3400万亩，人均森林面积由0、5亩增加到1亩。农民精心抚育经营森林，把树当菜种，把山当田耕，积极发展林下经济等林业特色产业，森林质量明显提升，生态功能不断增强，林地产出率显著提高。全国林地直接产出率由2003年的84元/亩提高到2011年的260元/亩。集体林权制度改革有效地促进了农民就业增收，辽宁省本溪市农民大力发展林下种植业和林下养殖业，形成了山上种树、林中放蜂、林下种参、参里养蛙的立体经营模式，全市出现10万元户1、6万户、百万元户3000多户、千万元户120户、亿元户3户，走出了一条不离乡、能就业，不砍树、能致富的发展之路。新疆维吾尔自治区若羌县2001年农民人均收入只有2216元，2010年仅红枣收入一项就超过3万元，增长了10多倍。
实践证明，集体林权制度改革实现了“山定权、树定根、人定心”，极大地解放了27亿亩集体
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