消防改革方案未通过

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　　一、现行消防部队的体制究竟会不会改革?

　　可以这样讲，现行消防部队的体制必改无疑。主要原因有以下两点:一是现行体制与党的十八大提出的军队改革的要求不相适应。有人可能会问，消防部队与军队改革要求究竟怎么不适应，这还要从中国的领导特色说起。在中国这片土地上，要想知道社会将发生怎样的变革，研究领导人的讲话毫无疑问是最重要的。1978年，邓小平曾说：“现在的问题是法律很不完备......领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。时间过去30多年，邓公的话还是那么有道理，所以要想研究消防部队怎么改革，毫无疑问必须研究习近平总书记的讲话。习近平履新中央军委主席以来，多次就国防和军队改革发表讲话，这些讲话可以在2014年出版的《习近平关于全面深化改革论述摘编》中找到，诸多讲话中，最能全面体现其治军思想的，还是在毛泽东诞辰120周年后一天的“一次重要会议”上的讲话。这场会议的名字，至今未对外公布。透过习近平会上的讲话，不难发现，它事关国防与军队改革，事关打仗。这次讲话明确提出军队结构要调整。对于“我军总的数量规模还有些偏大，军兵种比例、官兵比例、部队和机关比例、部队和院校比例不够合理”的问题，习近平指出：“必须优化规模结构，把军队搞得更加精干、编成更加科学”;尤其是还重点提及了“优化武装警察部队力量结构和指挥管理体制”。另外，众所周知，2013年12月，一场轰轰烈烈的内蒙古消防总队乌海支队打兵事件将消防部队的管理体制推向了风口浪尖，事后，习近平总书记在总参谋部和武警总部的报告上批示：“要管好公安现役部队”。据说，事后陈伟明局长曾在一次内部会议上讲：“消防部队险些断送在我们这一届领导手中”。可见这时消防部队的改革已经山雨欲来风满楼了。跟着，周永康案发后，公安部的改革随即开展，中央办公厅调研室对消防部队开展了工作调研，提出了“实行现役制下的职业化改革，保留负责灭火和抢险救援的现役体制，实行防消分开，整合相关力量，剥离部分职能”的工作意见，习总书记在报告上批示：“必须坚持军是军，警是警，民是民的原则，必须坚持党对部队的绝对领导”。从这一批示已经不难看出习总书记对公安现役部队改革的决心。

　　二是现行体制与“依法治国”的要求不相适应。

　　我国实行的消防体制非常特殊，特殊性在于主体具有两重性，一方面作为中国人民武装警察部队，担负保卫国家、集体财产安全和公民生命、财产安全的神圣使命，《宪法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国人民武装警察法》与这一职责相对应;另一方面作为公安机关管理的消防机构，具体履行政府消防管理的职责。《中华人民共和国消防法》与此对应。这一体制直接导致在法律上出现了两个消防主体，一个是作为国家武装力量出现的军队主体，一个是公安消防机构出现的行政主体。

　　关于第一个主体，《国防法》中第二十二条明确规定：“中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组成”。《人民武装警察法》第二条规定：“人民武装警察部队是国家武装力量的组成部分”。按照这两个法律的规定，消防部队理所当然的属于国防武装力量，这一体制在1983年武警部队改组后至今，发挥着较为明显的作用，主要体现在行政管理成本低，处置突发事件行动迅速等，但事情远没有这么简单，按照《人民武装警察法》第三条规定：“人民武装警察部队由国务院、中央军事委员会领导，实行统一领导与分级指挥相结合的体制”。但众所周知，边防、消防和警卫部队隶属公安部直接管理，除了征兵、退役工作外，几乎从未接受过中央军委的管理，导致现实与法律的严重脱节。另外，按照《行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对国防、外交等国家行为提起的诉讼”，也就是如果消防部队作为国家武装力量这一主体面貌出现，那么势必导致消防部队的行为不受《行政诉讼法》的约束。

　　于是便有了第二个行政主体，也就是《消防法》上第四条明确的“人民政府公安机关消防机构”;表面看起来好像解决了行政主体的问题，但这样的主体又导致了一个新的问题，这个问题很简单却也很难回答，问题就是：消防机构到底是人民警察还是人民武装警察?按照《人民警察法》第二条规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。也就是说人民警察的警种中并不包括消防，但其第六条又规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：......(四)组织、实施消防工作，实行消防监督”;按照这一条的规定，人民警察的职责包括消防监督执法，消防监督部门理所当然的属于公安机关的一个部分，尤其是《人民警察法》第五十一条还规定：“中国人民武装警察部队执行国家赋予的安全保卫任务”。明确将人民警察和人民武装警察的职责和事权进行了分割，但众所周知，现实的机构设置与法律规定严重不符，现实中的消防机构穿着武警部队制服，领着中央预算的工资，吃着军粮供应站供应的军粮，开着武警牌照的军车，怎么可能是公安呢?

　　不难看出，消防部队现行的这种体制与“依法治国”的理念是相违背的，反观十八大至今，习近平总书记的治国理政思路，“依法治国”贯穿其中。习近平是中共中央第一位拥有法学博士学位的总书记，履新刚刚20天，就出席纪念现行宪法公布施行30周年大会，并发表讲话重申宪法高于一切，“依法治国”是治国理政的基本方式的讲话。综上所论，可以预见，消防部队的体制必将进行改革。

　　三、现行消防部队的体制会进行怎样的改革?

　　对于每一名现役消防官兵来说，当下最想问的问题一定是这个，每个人都很关心现行消防部队体制究竟会进行怎样的改革?但估计能给出一个可靠答案的人寥寥无几，原因无他，没有可靠的官方信息或情报来源说明消防部队的改革究竟会何去何从，但只要我们留心观察，认真研读现在已经公布的信息，还是能够嗅出一些我们需要的情报信息。中国隐蔽战线杰出人物李克农上将在谈及如何获取情报时说，他赞赏并实行的基本做法是95%从大量公开出版的报刊资料及有关报告中分析而得，只有5%靠秘密情报手段获得。截至目前，我们能够看到的涉及消防改革的文件主要有以下几个，下面我们简要对这些文件进行分析：

　　(一)中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这一文件涉及消防改革的内容主要有两项，一是第31项中明确：深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。二是第55项：深化军队体制编制调整改革。推进领导管理体制改革，优化军委总部领导机关职能配置和机构设置，完善各军兵种领导管理体制。

　　(二)中共中央办公厅、国务院办公厅《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定 进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，其中提及：加快落实党的十八届三中全会部署的建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务，建立健全法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。可能有的人会认为司法改革与我们无关，但千万不要忘记，司法工作指的就是国家机关及其人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门活动，其范围涵盖公安工作，因此，消防工作中的监督执法工作本身就是司法工作。

　　(三)中共中央、国务院《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关的三个改革方案，这一文件的出台历经中央全面深化改革领导小组、中央司法体制改革领导小组的多次会议酝酿，习近平总书记等中央领导的多次批示，又广泛征求了各地、各有关部门和基层单位的意见，先后经中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议审议通过，可以说是涉及消防部队改革的最具体也是最权威的文件，绝对可以看做公安改革以及消防改革的纲领性文件。

　　意见和方案文件的全文目前虽然还不得而知，但从公开出的新闻信息中不难分析得出一些消防部队改革的信号。 下面仅对这一文件进行详细分析。

　　在宏观上，文件提出全面深化公安改革的总体目标是：完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。这一目标中的重点是“建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制”。那么如何建立符合公安性质任务的管理体制呢?

　　文件提出全面深化公安改革共有七个方面的主要任务、100多项改革措施。七大任务分别是：一是健全维护国家安全工作机制，二是创新社会治安治理机制，三是深化公安行政管理改革，四是完善执法权力运行机制，五是完善公安机关管理体制，六是健全人民警察管理制度，七是规范警务辅助人员管理。 在这七项中，第三项“深化公安行政管理改革”是涉及消防部队改革的重点，那么中央将会如何深化公安行政管理改革呢?

　　文件提出在深化公安行政管理改革方面，这次改革的8大重点，分别是深化行政审批制度改革、推进户籍制度改革、创新人口服务管理、改革边防出入境管理制度、健全外国人在中国永久居留制度、深化交通管理制度改革、改革消防监督管理制度和创新行政管理服务方式等，共30多项改革措施。毫无疑问，其中涉及消防改革的核心内容就是第七项“改革消防监督管理制度”，这是国家文件中明确提出消防改革的最具体要素，经常写公文的人都知道，正式文件中的每个字，每个词都反映出具体工作的要求和力度，需要注意的是，文件中关于行政审批、人口服务、外国人居留等方面分别用了“深化”、“创新”和“健全”这三个词，由此我们可知，对这些工作的要求主要是“深”、“新”和“全”，再看消防和边防工作的要求，用的词都是“改革”，我们知道“改革”这个词的力度仅次于“革命”，《现代汉语词典》里面讲，改革常指改变旧制度、旧事物。对旧有的生产关系、上层建筑作局部或根本性的调整变动。可以预想到，消防监督管理制度必然发生重要调整，结合文件中提出的将“缩小建设工程消防审批范围。”、“建立有别于其他公务员的人民警察管理制度和保障机制。按照职位类别和职务序列，对人民警察实行分类管理”的要求，不难得出，消防监督执法制度将会发生巨大改变的结论。

　　四、现行的消防体制将做何改变?

　　(一)防灭火工作将仍然隶属公安机关统一管理。不管是防火监督工作，还是灭火救援工作，绝对都是公共安全工作管理的范围，也就是公安工作不可分割的一部分，没有哪个国家的消防工作可以离开公安机关的领导和各警种的配合，这一点在《人民警察法》、《消防法》中也都有所体现。可以这样讲，防火监督岗位的现役干部即使转为人民警察，灭火救援岗位的官兵即使转为武警总部和公安部双重领导，也必将仍然隶属公安机构统一管理。

　　(二)防火监督执法权力将大幅缩小。按照《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》文件所述，建设工程消防审批范围必将缩小，原有部分审核和验收职能很有可能将从消防监督执法中分离出去，划归地方住建部门承担，消防监督机构可能主要负责日常监督检查，这样一来既划清了消防部门与住建、安检、质检的权力，又可相互制约。

　　(三)垂直管理的体系将有可能被打破。在详细阐述这一观点之前，需要强调一点，消防工作绝对属于地方事权，不属于中央事权，也就是消防工作绝对属于地方政府管理的工作，不像税收和国防等工作属于中央事权，理应由中央政府垂直管理。但在现行的体制中，我们实际上实行的是自上而下的统一管理，也就是垂直管理，实行垂直管理，就意味着脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理，实行垂直管理的特点就是垂直性、相对独立性，业务运行基本上脱离同级政府的行政管理框架，封闭在系统的条条框架内，而且特别强调业务的敏感性和保密性。对于消防工作而言，采取这种体制是完全没有必要的。消防工作，尤其是防火监督工作宜采用属地化管理，也就是水平或半水平管理，此次改革很有可能将对垂直化管理的体制进行改进。

　　(四)防火监督职能可能移交公安机关。按照《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》文件中提及的内容，防火监督职能很有可能被移交，消防支队的防火监督处和大队很有可能成为市(县)级公安机关的一个处或科室，与公安机关的其他职能处室一样，“人”、“财”、“物”权隶属公安机关管理。这样既解决了军人不宜执法的问题，也有助于落实执法责任制，即符合改革意见中提到的执法终身责任制的要求，又有助于提高监督执法队伍专业化和职业化水平。

　　(五)灭火救援职能可能暂时保留现役制度。此次公安体制的改革的主要目的之一在于“确保人民群众公共安全感、满意度和执法公信力的提升”，毋庸置疑，在现行体制中，人民群众对公安消防部队最不满的主要是表现在监督执法工作，相比之下，虽然灭火救援工作中也有部分缺陷，例如官兵职业化水平不高，专业化技能欠缺传承等问题，但相比之下，矛盾并不像监督执法工作那样突出。结合习近平总书记“必须坚持党对部队的绝对领导”的批示，灭火救援职能很有可能会成为人民武装警察的警种部队，与交通、黄金、水电、森林一样，采取武警总部和业务主管部门双重领导体制，由武警总部对其军事、政治、后勤工作实施统一领导，公安部负责其业务工作。

　　改革人事政策。主要从四个方面入手，一是干部职业化，以建立军官职业化制度为牵引，逐步形成科学规范的干部制度体系，重点保留作战训练方面骨干，部分非战斗岗位调整为士官代替;二是大规模招收文职人员，补充现役消防队伍，主要充实非战斗岗位;三是改进兵役制度，扩大士官队伍比例，特别应借鉴美军制度，干部尽量不要参与或少参与部队管理事务，主要从事战术研究，让士官或警士长发挥管理作用，各司其职;四是建立有别于解放军和武警内卫部队的消防部队官兵退役安置制度，这一点尤其重要，我认为目前消防部队骨干人才流失主要有两大重要原因，一方面大学生干部增加，这部分人很难干满20年，导致部分专业人才对工作前景失去信心，提前转业;另一方面义务兵选取士官的积极性下降，士官人才难以保留。

　　(二)改革工资福利。建立针对消防部队的专项津贴补助，提高消防官兵工资福利待遇，尤其是重点提高士官福利待遇，扩大社会化保障，保证消防部队官兵家属和子女享受较高的社会福利。

　　(三)改革编制结构。优化消防部队规模结构，集中使用现役警力，将部分经济欠发达或火灾较少地区的现役队伍调整为专职或志愿消防队伍，集中在省会或较大城市使用现役警力，实现现役消防队伍的全覆盖，调整官兵比例、基层与机关比例，减少非战斗机构和人员。

　　(四)改革领导体制。优化部消防局和总队机关职能配置和机构设置，完善各部门领导管理体制。建立适应现代灭火救援工作的灭火救援联合作战指挥机构和联合作战指挥体制，推进作战训练和保障体制改革。

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