【www.guakaob.com--土地登记】
二、土地流转的经验做法及启示
（一）转变群众观念是推进土地合理有序流转的突破点。农民是土地流转的主体。目前，“家里有地，心里不慌”的传统观念依然是阻碍土地充分流转的最大障碍，因此，镇政府把广泛宣传引导、转变农民观念作为推进土地流转工作的突破口，通过发放明白纸、进村入户座谈等形式广泛宣传农村土地流转的重要意义、政策法规等，尤其是对全国种粮大户魏德东的先进事迹进行了大张旗鼓的宣传，使广大群众充分认识了土地流转的好处和意义，实现了“要我转”到“我要转”的被动为主动的可喜转变。
(二)搭建平台是推进土地合理有序流转关键点。随着外出务工人员的不断增加，农户之间的土地流转较为普遍，多通过私下口头协议，将土地流转给邻居或亲属，没有签订合同，常常引发各类纠纷,难以解决。为此，镇政府设立了土地流转服务中心，改变以往口头协议的私下流转土地形式，为签订合同、法律公正的依法流转土地形式，为土地流转双方搭建了一个平台。
（三）强化社会保障是推进土地合理有序流转的切入点。农民社会保障不足，是制约土地流转的最大障碍之一。德平镇政府从强化农民的社会保障入手，给排水、电力、供暖、“两横四纵”六条道路等已全部建设到位，全部建成后，将形成万人大社区；不断加大招商引资和民营经济发展力度，不断加强农村劳动力职业技能培训，积极组织劳务输出，全镇常年在外务工人员1万余人；同时加强了以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险等为主的社会保障体系建设，切实弱化了土地的就业和保障功能。土地流转使越来越多的农村劳动力走进合作社、企业去打工，走出农村进入城镇从事二、三产业，既实现了农民出租土地、务工挣钱的双丰收，推进了社区建设又好又快发展，增强了城镇辐射带动能力，又让群众真正享受到了合村建区带来的发展成果。
三、存在的问题及下一步举措
德平镇在推进土地流转过程中，不断探索，取得了一定成效，但也存在一些问题，具体表现在以下几个方面。
一是部分农民观念较为滞后，流转愿望不强，相当一部分农民仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，守着土地，不松手，宁可粗放经营，甚至也不愿将土地转让出去；二是土地流转方式单一，土地流转面积偏小；三是种植大户偏少，农村专业合作社覆盖面不广，带动作用受到局限；四是投融资渠道狭窄，土地流转投入不足。为便于更好的推进土地流转进程，针对上述问题，提出以下措施。
（一）进一步更新观念，引导流转。关键要解决广大干部群众的思想障碍，使他们充分认识到土地流转的重要性和必要性，进一步明确土地流转是对家庭承包经营体制的延续和完善，是市场经济条件下优化土地资源配置、推进农村城镇化、转移农村剩余劳动力、增加农民收入的根本出路，是现行农村各项改革的重要配套措施。
（二）因地制宜形式多样，有序流转。在流转工作中，尊重群众意愿，积极稳妥，循序渐进，稳步推行，切不可操之过急，一阵风、一刀切，更不可定指标、定任务、定进度。对已经实行的方式方法，不断总结、修订、完善，以点带面，点面结合，力求实效，逐步推广。坚持依法、自愿、有偿、有序的原则。把握农村土地承包关系长期稳定。
（三）健全完善相关政策，规范流转。在做好政府倡导舆论宣传的同时，各级各部门要进一步建立健全土地流转经常性的工作制度，包括土地流转申报、审批、登记，流转合同签订、鉴证、兑现，流转合同纠纷调解与促裁以及日常监管等一系列规章制度，不断规范土地流转工作。
（四）加强金融资金扶持，鼓励流转。继续加大财政资金向农业倾斜力度，有效整合农业、水利、道路等方面资金，大力推进农业综合开发、土地项目建设，改善农业基础设施，降低农户和专业合作组织的投入成本。加强与金融部门的沟通与协调，积极为承包户提供帮助，搞好服务，全面落实国家、地方对经营大户相关优惠政策，保护经营大户的积极性和合法权益。
浅析如何合理有序推进土地流转
——以山东临邑县德平镇为例
作者：于永明
【摘 要】当前, 主动探索土地流转新模式，合理有序推进土地流转,对于推动农村工作进程显得尤为重要.临邑县德平镇积极转变群众观念，搭建土地流转平台，强化社会保障，推进了社区建设又好又快发展，增强了城镇辐射带动能力，又让群众真正享受到了合村建区带来的发展成果。
【关键词:】土地流转 合作社 流转合同
山东临邑县德平镇认真贯彻落实有关精神，积极探索土地流转新模式，组建了土地流转服务中心，成立了土地流转合作社，积极推进农村土地合理有序流转，稳步推进，收效明显。
一、德平镇土地流转的基本情况
德平镇耕地面积11.4万亩，辖26个社区，农业人口5.4万人，常年在外务工人员近1.2万人，农作物种植以粮食种植为主，由于诸多因素，土地利用率、产出率较低。2010年6月,本镇投资20万元，建设了土地流转服务中心，固定了3名专职人员，设立了土地流转交易大厅，配备有大屏幕电子显示屏、电脑、档案厨等办公设备和土地流转信息联络、收益评估、合同鉴证三个服务窗口，具体负责制定土地流转规划、收集土地流转信息并对外发布、规范土地流转程序、开展农村土地流转中介服务等工作。
在此基础上，按照“民办、民管、民受益”和“离乡不丢地，不种也收获”的原则，由全国种粮大户魏德东牵头注册成立了德州市土地流转规模最大，临邑县首家土地流转合作社，注册资金120万元。流转土地3000亩。业务范围包括：办理社员土地承包期内的土地流转服务，组织采购、供应成员所需的农业生产资料；组织收购、销售成员生产的产品；引进新技术、新品种、新设备；开展与农业生产经营有关的技术培训、技术交流和信息咨询服务等。
具体流转程序为：在召开群众大会，向群众讲清土地承包经营权流转的方式、期限、具体条件流转的基础上，通过群众自愿报名，村委会备案，报镇土地流转服务中心，经土地流转中心对承租人的实力和资信情况进行审查后，指导承租人和农户按协商一致的原则签订流转合同，使用统一格式的农村土地流转合同文本，文本内容包括双方当事人的姓名、住所；流转土地的四至、坐落、面积、质量等级；流转的期限和起止日期；流转方式；流转土地的用途；双方当事人的权利和义务；流转价款及支付方式；流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理；违约责任等。流转合同一式四份，流转双方，农户所在村委会、镇土
地流转服务中心各执一份。确保土地流转合理合法，有效避免了各种矛盾纠纷的产生。德平镇自土地流转服务中心和合作社成立以来，共向群众发放土地承包、维权政策等宣传材料1万余份，按照“依法、自愿、有偿”的原则，规模流转土地3000亩，其他形式小规模流转土地30000余亩。
有序推进土地流转
实现集中连片 发展特色农业的思考
冶河镇镇长 贺健
十七大报告指出：“按照依法、自愿、有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展”。近年来，县委、县政府为鼓励土地流转、发展农业特色产业出台了一系列优惠政策。冶河镇毗邻省会，交通便利，区位优越，浔阳、端固庄村有传统的并具一定规模的大棚种植，万亩生态观光园核心区位于我镇，这些优势为我镇发展特色农业提供了很好的便利条件。近日，结合我镇实际，对如何有序推进土地流转，实现集中连片发展农业进行了调研。
一、农业经济政策与发展趋势
现阶段，我国在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，农户可以通过转包、出租、转让、互换和入股的方式将承包土地使用权流转。近年来，我国不断加大对农业的投入，实行农业补贴，取消农业税，实现了农业增效，农民增收，农村一步步富裕起来。但随着生产力的不断发展，一家一户的传统经营模式由于规模小、分散粗放、组织化程度差、生产率水平低等因素，已无法适应现代化农业的发展要求。因此，鼓励土地流转和适度规模化经营，是今后农业发展的趋势，也是发展现代
农业的必然要求。
二、土地流转，规模化经营的意义
在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，采取多种形式将土地使用权进行转让，一可以让一部分农民脱离传统种植，从事
二、三产业，在有租赁费保障的基础上再增加一份经济收入；二可以使一部分农民扩大土地经营规模，实现传统农业向现代农业转型。这对于优化农业土地资源配置，创新农业生产经营机制，发展农业产业化经营，增加农民收入必将产生极其重要的作用。
三、目前我镇农业特色产业现状、土地流转情况及问题
我镇现有耕地44602亩，初步形成了以设施蔬菜、苗木花卉、草皮种植和特色养殖为主的产业布局。全镇有各类设施蔬菜大棚1660个，苗木737亩，药材360亩，草皮300亩，规模养殖小区4个。2011年，生态观光园落户我镇，核心区占地1500亩，建成后，将更进一步辐射带动周边浔阳、端固庄、南客、南留、寺上等村农业产业发展。目前，围绕观光园，达成土地流转意向近4500余亩。总体上看，虽然发展前景明朗，趋势良好，但目前土地流转的现状和区位优势相比，还有很大的空间，特色农业也还不成规模，存在土地流转不规范、组织化程度和科技化程度不高等问题。
四、有序推进土地流转，实现集中连片发展农业特色产业
1.全面建立承包土地使用权流转机制
根据《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定和中央关于做好承包地使用权流转工作的意见，全面建立农户承包土地使用权流转机制，对土地流转实行规范化管理，需要地方政府加强
鼓励引导，出台相应的政策文件，进一步完善土地使用权流转的各项制度，对土地使用权的形式、程序、流转双方的权利和义务以及流转的管理等，都应进一步明确规定，做到程序合法、操作规范、手续完备，使土地使用权流转逐步走向规范化、制度化、法制化。探索建立镇、村两级土地流转服务机构，全程提供政策咨询、信息发布、合同见证等相关服务，积极引导和规范农户承包土地使用权流转工作。同时，加大财政支持力度，大力实行优惠激励政策，对流转面积大、发展前景好、附加值高的产业项目，加大扶持力度。
2.科学统一规划，分步有序推进
根据县关于农业产业化的发展布局和规划，结合各村产业实际，因地制宜对全镇特色农业产业进行统一规划和科学部署，根据经济发展状况与规模经营情况进行分步调整，既保证集中成片经营规模效益，又起到带动示范作用，保证土地使用高效不浪费，实现土地流转的逐步有序推进。目前，我镇确定了以“怀特生态观光园”为核心，发展周边村现代设施高效农业，扩大规模，提升档次。计划年内完成600个大棚的建设。借助乏马村北、冶河村南的苗木基地，发展花卉苗木和草皮种植等林业经济。在统一规划的前提下，逐步建立起村、镇两级流转土地储备库，列入储备库的土地，一般要求连片集中，面积较大，流转期较长，交通便利，基础设施条件较好，对这些土地，镇政府有计划地引导使用。
3、以专业合作社带动、龙头企业推动，集中连片发展农业特色产业
结合“幸福乡村创建”和“一村一品”特色农业建设，以土地流转为抓手，通过专业合作社带动、龙头企业推动、社会资本撬动，实现集中连片规模化经营，进一步提高农业生产效益和附加值，进一步加快农业转型发展步伐。通过农业经济合作组织，把一家一户的小生产与千变万化的大市场有效地衔接起来，实现农经、农超、农资对接，提高生产组织化程度，增强抵御市场风险的能力，增加农民收入。发挥龙头企业品牌效应的作用，带动更多的企业变大变强。目前，我镇注册的经济合作组织有41家，实际运行的只有26家。下步，需要政府加强引导，鼓励各村成立更多的经济合作组织，多提供信息服务，开拓出更大的市场。
4、培树典型，示范带动
在经济发达以及条件成熟的村，结合农业结构调整与农业产业化布局，积极推进土地流转，以各村的农业科技示范园区、专业合作社、龙头企业为典型，充分发挥其示范作用，带领群众走上共同致富的产业化道路。总结成功的土地流转机制与模式，带动区域规模化发展。就我镇而言，将以“怀特生态观光园区”为中心，把周边地带打造成集休闲、娱乐、采摘、餐饮、旅游于一体的农业观光园区。择优确定浔阳村的双峰种植专业合作社、大营村的润源种植专业合作社等8个运营较规范的合作社进行重点培育扶持，帮助完善管理机制，加强科技培训，实现科学化管理、规范化运行。强化服务，积极引导实施品牌营销战略，通过农产品展销会、推介会，扩大专业合作社农产品的知名度，使其成为引领特色农业全面发展的航向标。
关于推进土地流转工作的
实施方案
为进一步推进我镇土地流转工作，不断健全土地流转机制，优化配置农村土地资源，推动农业适度规模经营，加快现代农业发展，促进农民增收，结合我镇实际，特制定以下实施方案。
一、指导思想
以党的十七届四中、五中全会精神为指导，以稳定农村土地承包关系为基础，以农民增收、农业增效和发展现代农业为目标，以建立健全土地流转有形市场为抓手，以健全管理服务和纠纷调处体系为保障，以加大财政扶持力度为支撑，不断完善“依法有偿、农民自愿、政府引导、市场调节”的土地流转机制，大力培育规模经营主体，加快推进土地流转，发展适度规模经营，不断加快农业现代化和农村经济发展步伐，提高农民收入，促进城乡统筹一体化发展。
二、目标任务
要以东部农业万亩示范园区为重点，在全镇范围内全面进土地流转工作。东部农业万亩示范方12000亩土地到2015年实现流转面积10000亩以上，2011年实现流转面积1000亩以上。引导承包户在示范方内大力种植蔬菜、花卉苗木、水果等经济作物，发展特色农业、观光农业，打造3-5个农业龙头企业，力争培植1-2个大型农业综合企业上市融资。
三、基本原则
1、坚持稳定承包权，放活经营权的原则。农村土地流转要稳定和完善家庭承包经营体制。在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的前提下，可实行土地所有权、承包权、经营权相分离，维护所有权，稳定承包权，放活经营权，规范农村土地流转行为。
2、坚持“依法、自愿、有偿”的原则。根据有关法律法规规定，农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地原农业用途，不得降低土地质量，不得损害农民土地承包权益。任何组织和个人不得强迫农民流转土地，也不得借机将土地打乱重分。流转的条件、方式、期限和价格等由流转双方协商决定。土地流转的收益部分由承包农户所有，任何组织和个人不得截留、扣缴或挪用。
3、坚持集中、规模、增效的原则。农村土地流转要推动土地资源的高效利用和相对集中，支持发展适度规模经营，提高土地利用率和产出率。
4、坚持管理、规范、有序的原则。农村土地流转要因地制宜、分类指导，建立健全制度，强化信息服务，规范合同管理，及时调节纠纷，维护各方合法权益，确保规范有序进行。
5、坚持示范引路、逐步推进的原则。农村土地流转要先抓试点，总结经验，以点带面，逐步推广，形成规模效应。
四、土地流转形式【如何进一步推进土地流转】
1、农户可以通过转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。流转承包土地，农户可以自行协商流转，也可以委托流转。受让方可以是农村专业种植大户等规模经营主体，也可以是具有农业生产经营能力的其他组织和个人，同等条件下本集体经济组织成员优先。农村土地可以实现短期流转，提倡和鼓励较长时期的稳定流转，但流转期限不得突破二轮土地承包的剩余期限。
2、农户可以将土地承包经营权委托村集体经济组织或土地流转中介服务组织集中流转。在集中流转、连片开发过程中，对少数不愿流转的承包户，可以通过调换土地等方式协商解决。
3、鼓励工商企业、农业产业化龙头企业等经营主体投资高效农业，连片开发农户流转的土地。鼓励农户以土地入股的方式参与农业产业化经营，增加农民收入。
4、鼓励农户在自愿的基础上将土地承包经营权作为股份入股，组建土地股份合作社，联合从事农业生产经营，提高农民收入。股份合作终止时，应将农户入股土地退还给原承包农户。
5、未进行家庭承包的集体土地、 “四荒”土地、林地以及经整治开发的农村闲置宅基地等，依法经本村集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代【如何进一步推进土地流转】
表同意，按照公开、公平、公正的原则，可采取招标、拍卖、协商等方式进行发包，承办方所取得的土地承包经营权可依法流转或融资。
五、扶持办法
1、加大财政和政策的扶持力度。镇财政安排专项奖补资金，着重对试点区域内承包经营权流出农户、开展土地流转工作有显著成效的村予以奖补，以激励农村土地流转，实现农村土地规模经营。自2011年起，农户将土地流转给规模经营大户（大户规模在100亩以上），流转期限在五年以上，并与经营大户签订了规范性土地流转合同的，一次性给予土地流出农户每亩100元补贴。
2、制定完善激励土地流转的配套政策。引导农民从土地流转受益中拿出部分资金，参加新型农村社会养老保险，建立健全农村最低生活保障系统，让农民放心流转土地。
3、完善农村土地流转风险防范机制，推行政策性农业保险制度。对承包面积100亩以上，承包期限三年以上，并与农户签订了规范性土地流转合同的试点村承包大户，其政策性农业保险个人承担部分，由财政予以解决。
4、农业开发、土地整治和标准农田建设等项目应与农村土地流转和规模经营紧密结合。对符合相关条件的，给予优先安排。
5、加大对农村劳动力转移培训力度，大力实施新型农
民培训工程，建立固定的劳务输出基地，推动农村劳动力稳定有序转移，促进农村土地流转。
五、建立机构
1、成立农村土地流转办公室，负责全镇土地流转服务具体工作；村设立农村土地流转服务工作室，直接承担本村土地流转服务工作。
2、规范流转手续，加强政策业务培训，镇农村土地流转办公室要在上级有关部门的指导下，深入试点区域举办土地流转规范性合同文本和土地流转相关政策培训班。农户流转土地时，镇、村两级服务机构要免费为流转双方提供统一格式的流转合同文本，并指导双方签订。
3、建立健全档案登记管理制度。镇农村土地流转办公室要对土地流转情况进行登记造册，要有专人负责登记、资料收集、整理和归档。建立土地流转台账和信息储备库，及时办理变更登记手续。【如何进一步推进土地流转】
4、成立仲裁机构，妥善处理农村土地流转纠纷，积极化解土地流转过程中产生的纠纷，依法维护双方权益，保证土地流转工作有序开展。
5、扎实开展农村土地流转工作试点。2011年我镇确定西梁山社区和徐庄村为土地流转工作试点村，通过试点认真总结经验，探索解决办法并加以推广，推动我镇土地流转工作快速有序发展。
关于加快推进土地流转的调研与思考
——乾县城关镇南街村二组的做法及启示
赵强社
党的十七届三中全会《决定》指出，在不改变土地集体所有制性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，鼓励农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。从1998年以来，乾县城关镇南街村围绕农村土地承包经营权流转做出了有益探索，整合了生产要素，促进了规模化经营，对于加快咸阳市农村土地有序规范流转提供了有益启示。
一、南街村二组的土地流转模式
1、背景：咸阳市乾县城关镇南街村二组112户420人，耕地面积为400亩，人均耕地0.95亩。1997年土地二轮承包后，随着市场经济的迅猛发展，商贸流通日趋活跃。南街二组隶属城关镇，地处乾县县城南，占有得天独厚的商贸地域优势。该组大部分群众弃农经商，从事非农产业，使全组一半以上的土地粗放经营，甚至被闲置荒芜。而少数有农作技术却又没有经商特长的农户，土地少，无法进行规模化经营，更谈不上进行现代农业生产，土地利用率不高，造成了人力、物力、财力的极大浪费。
2、做法：针对上述情况，1999年南街村委会经过多次讨论研究，按照国家土地二轮承包三十年不变的政策，提出了“实行土地有序流转”的方案，并从南街二组全面试点。首先，村上把各户愿意流转的零散土地登记造册，通过调地、互换，调整为集中连片。其次，由村委会与农民签订土地流转合同，按照土地优劣以每年每亩300-500斤小麦的价值（时值价格）为租金，把农户手中的土地经营权有偿转让给村集体，再由村委会以同等条件转包给有经验、懂技术的崔悟性等5户群众。全组共流转土地376亩，流转率占94%。其中本组村民崔悟性承包土地136亩，发展苹果、红仙桃生产；村民吴峰承包土地64亩，发展红仙桃生产；村民高小荣承包土地126亩，发展苹果、酥梨生产；村民袁新平和付斌斌承包50亩土地发展苗木花卉，并进行花卉出租。村两委会一班人负责监督承包户按期给农户兑付租金。
3、现状：目前，南街村二组的群众从事农耕种植的5户，经商办厂的26户，从事个体经营的53户，其它的外出务工或从事其它行业。2007年，该组全年总产值达530万元，人均纯收入超过1万元，尤其是5户种植户户均纯收入达7.8万元以上，实现了种地与经商共赢。
4、作用：从流转土地的经营状况看，其作用主要有：一是生产要素得到优化组合。土地流转，让种田能手种地，懂商的经商，其它富余劳力发展二、三产业，大家各尽所能，用其所长，发挥了最大的经济效能。一方面种田能手承担着全组的土地耕种，节约了大量的劳动力。另一方面流转土地的群众摆脱了土地束缚，在坐享“红利”的同时，腾出时间，从事多种经营。全组经商办厂和从事个体经营的达79户,占总户数的70%，外出务工76人。二是调动了农民发展农业的积极性，加大了农业投入。土地流转，使原来仅有2-3亩土地的农户拥有了几十亩或上百亩的土地，激发了他们发展农业的积极性，愿意加大投入，规模化发展。南街村二组5户种植群众联合成立了“果业协会”，并建成大型果品储存库一座；合资购买了专用打药机和其它机械。村民崔悟性投资5万多元，修复村上原有的废弃水井2个和被损坏的渠道500米，新修渠道300米，埋设地下暗管700米，用于灌溉，农业基础设施得到了有效加强，并发挥重要作用。三是农业科技投入量加大，产业结构不断优化。土地流转，把土地集中起来，连片作业，便于农业高科技的推广实施和产业结构的优化。南街村二组聘请西北农林科技大学教授吴航定期为5户农民进行技术讲座、培训与指导，并为他们成立了农业科技小组，帮助推广优良品种，及时预报农作物病情及防治措施。5户农民打破了单纯种植小麦、玉米等传统作物的产业格局，发展优质果品栽植和“速生杨”等经济林木以及苗木花
卉种植。形成了农业多元化生产，实现了土地规模化经营和可持续性、良性发展。目前，该组栽植优良品种苹果、红仙桃和酥梨226亩，发展“速生杨”栽植100亩。四是增加了农业抵御自然风险和市场风险的能力。由于土地流转满足了农业生产适度集中，集约规模经营的条件，生产成本下降，增加了抵御自然风险和市场风险的能力。南街村二组成立的农业科技小组和果业协会，定期对果农进行果树抗病防病指导，推广果园管理新科技，提供销售信息等服务，同时给农业加入保险，每遇到重大自然灾害，帮助农户保险理赔，真正使农民从传统农业中解放出来。五是增加了农民收入。农村土地流转，既能让农村劳动力放心转移，解决了“一心挂两头”的矛盾，又拓宽了农民增收致富的渠道，破解了农民增收的难题。一方面增加了农民的固定收入，多数流转的耕地每亩年转让金约为500至600元，农户不投入资金、劳力、技术、不受自然灾害影响，就可得到较为稳定的收入；另一方面，也使一些缺乏技术、不能外出打工的妇女和老年劳动力就地务工获取务工收入。土地流转实施九年来，二组群众的收入增长速度远远高于其他各组，2007年全组人均纯收入过万元，是全县农民人均纯收入的2.7倍，就是一个明证。
二、南街村二组土地流转试点的启示
启示一：加快土地流转是发展现代农业的必然要求。改革开放三十年来，以家庭联产承包责任制为基础的农村经济体制改革, 适应我国农村生产力发展水平和农村生产关系变革要求，使广大农民获得了生产经营的自主权，极大的调动了农民的生产积极性，为农村经济发展注入了生机和活力，农村生产力得到迅速提高，农村经济得到快速发展。但是，随着农村改革的不断深入，现代农业的发展对农村生产关系和经营模式提出了更高的要求，土地规模经营成为农村工作中一个值得探讨与研究的新课题。党中央于2002年下发《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，对农村土地合理流转做出了明确规定，十七大和十七届三中全会对发展农民专业合作组织，推进土地承包经营权合理流转和土地适度规模经营提出了明确要求，为农村改革指明了方向。南街村二组的做法充分证明了推进土地承包经营权合理流转，是发展现代农业的必然要求。
启示二：加快土地流转是实现农业现代化的根本前提。农业机械化既是农村先进生产力的代表，又是农业现代化的重要标志，机械化程度的高低反映了农业现代化水平。传统的人工作业生产方式，生产效率低，生产成本高，经济效益低，不适应现代农业的发展要求，只有依靠先进的农业机械化技术，才能提高生产率，降低作业成本，提高经济效益。目前小规模分散经营土地的方式，不利于现代化大型农业机械作用的发挥，制约了农业现代化的实现，这就对我们提出了一个新课题。如何破解这一难题，南街村的经验告诉我们：必须实施农村集体土地承包经营权流转，实现土地经营集约化、规模化,为农业机械化提供发挥更大作用的舞台，同时，农业机械化可以为土地规模经营提供重要的物质保障和技术支撑，确保土地流转后的经营效益。
启示三：加快土地流转是促进农村劳动力转移的客观要求。经过改革开放三十年的发展，农村经济发展本身对各种生产要素的配置提出了新的要求。一方面，外出务工使大批农村劳动力向非农产业转移，出现了农民工的增多和农村劳动力减少的状况，严重影响了农业生产发展和粮食生产安全，加快土地流转，实行土地规模经营成为必然；另一方面，土地流转后实现土地规模经营，农业生产效率和经济效益将会大幅度提高，可以节约大量农村劳动力。南街村二组的做法正是适应了这一发展规律。在地处城郊的情况下，80%的村民外出打工，出现了土地撂荒现象。在这种情况下，村委会与部分农户签订了土地流转合同，把农民的土地转包来，保证了农民的基本权益，使农民不再种地打工两头忙，更多的农村劳动力转向二、三产业。由此可以看到，加快土地流转可以促进农村劳动力的转移，农村劳动力的转移又可以为加快土地流转创造条件。
启示四：加快土地流转离不开必要的政策引导和资金扶持。推进土地承包经营权流转、
发展土地规模经营是经济社会发展到一定阶段的必然选择，大范围的土地规模经营，完全依靠农民之间自发的土地流转不可能实现，各级政府和相关部门应形成合力，在制定政策、重点扶持、正确引导等方面发挥重要作用，在大力宣传土地规模经营先进典型的同时，积极为土地规模经营者提供信息、科技、资金等方面的服务，为土地规模经营创造良好的发展环境，农村基层组织在推进土地承包经营权流转、发展土地规模经营过程中应发挥好组织、沟通、协调作用。第一，规范的政府引导和监督是做好土地流转的基础。土地流转是关系到农业生产基本方式和千百万群众切身利益的一件大事，要确保执行政策不走样变调，确保土地农业用途不改变，必须发挥政府的组织引导和行政监督作用，由各级政府特别是乡镇政府和村级组织出面，制定适合本地实际的工作思路，为群众搭建土地流转的平台，规范流转程序，把流转工作置于组织有效监督之下。南街村村委会在这方面有两点做法值得推广，一是由村委会出面将愿意流转的农户土地通过调地集中起来，有利于规模经营；二是由村委会组织，群众代表参与严格确定土地承包户，合理评定土地租金，及时解决流转中出现的纠纷和问题。第二，保障农民土地经营权流转后的利益是土地流转的关键。农民能从土地流转中获得一定收益是他们愿意参与流转的根本动因，是土地流转关系长期稳定的根本保证。因此，要把维护好、实现好土地经营权收益作为确保流转成功的关键来抓，不断完善制度，可以借鉴南街村二组的经验，根据农产品价格的变动和土地收益的增长，由政府出面及时调整土地租金标准，督促承包方履行合同，及时给群众兑现。
三、存在问题与对策建议
（一）存在问题
近年来，我市在土地流转方面做出了有益的探索，流转土地比例为4.2％，但仍低于全国4.57％的平均水平，与发达地区高达百分之二十以上的水平相比，差别更大。主要原因是：
1、观念落后，制约流转。一是农民对农村土地所有权、承包权、经营权的关系认识不深刻，怕土地承包经营权流转后成为“失地、失业、失去生活来源的”三无人。农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,因此普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。二是基层干部对土地流转的作用认识不足。目前土地流转主要是农户自发进行的，各级政府缺乏有效的组织和引导，至今没有规范的政策指导操作，没有明确具体的部门规范管理，尚处于无序状况。
2、形式单一，影响流转。我市土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向企业和村外人员流转较少。大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。还未出现土地生产合作社或以土地入股建立股份制企业。土地流转的档次不高。主要表现在：一是流转的形式档次不高，绝大部分仍属低层次的委托代管形式。而实践证明，这种低层次的委托代管所产生的效益仍然是比较低的。二是流转土地的开发档次不高。许多流转的土地仍处于自发的、粗放的、低层次的经营状态，流转规模小、投入低、科技含量不高、抵制市场风险的能力不强。
3、缺乏管理，羁绊流转。由于《土地管理法》对农村土地流转尚无明确规定，国家、省、市至今没有指导性文件，没有具体的部门组织管理，导致土地流转的管理欠规范。主要表现：流转双方忽视必要的法律手续；交易监督滞后，集体“暗箱操作”仍有发生；流转服务体系欠完善，流转的档案、信息、价格都没有规范建立；利益保障还比较乏力，一些流转土地的经营者反映要进一步宽松环境，支持他们发展。农户间的流转大多为口头协议，缺乏契约约束，矛盾纠纷日趋增多。
（二）对策建议
对策之一：提高认识，将推进土地流转作为实现农村经济腾飞的关键来抓。土地是最
重要、也是最基本的生产要素，但从新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权和经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展。要打破这一沉闷局面，就必须让土地流转活跃起来。因此，各级政府和土地管理部门要切实提高对土地资源流转的认识，要充分认识土地流转对合理配置农村土地资源，推进农村经济新一轮发展的重大意义，充分认识土地流转是进一步深化和完善农村集体土地使用制度改革、深化和完善农村双层经营体制改革的需要，切实加强对农村土地流转工作管理。要大力解放思想、转变观念，牢固树立“土地市场”的观念，转变领导方式和职能，利用市场引、政策推、行政促、典型带等方式，大力活化土地这一生产要素，积极加快土地流转的进程。尽快以市委市政府名义出台《关于促进农村土地承包经营权流转的实施意见》指导各县开展农村土地流转工作。政府在农村土地流转工作的职能定位应是：引导、指导、规范、服务。政府要有所作为，不乱作为，做到不缺位，不越位，不错位。
对策之二：强化宣传和引导，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须以人为本，千方百计调动广大群众的积极性。一是要加强对土地流转现实意义的宣传。要充分利用电视、广播、墙报等多种形式加强对土地流转意义的宣传，让广大农民群众充分认识盘活农村土地对发展农村经济、增加农民收入的重要性。二是要加强对土地流转典型的宣传，切实发挥典型的带动作用。通过宣传，让更多农村或城镇的富余劳动力感到经营土地有利可图，从而自觉投入到土地流转当中，利用好土地资源，推动农村经济的发展。三是各级政府、基层干部要善于调动农户的积极性。在土地流转过程中，组织懂经济、懂技术的干部深入基层，深入群众当中，帮助农民出点子、找路子，提高农民群众在土地流转中的能力，降低土地流转的风险，确保他们获得收益。四是积极培育土地流转中介组织，充分发挥中介组织在土地流转中的作用，使土地流转逐步走向市场，进一步拓宽参与土地流转的群体，让广大农民甚至城镇富余劳力也能顺利进入农村土地流转当中。
对策之三：制订和完善相关政策，确保土地流转规范、有序运行。要进一步明确规范土地流转的形式和程序。要借鉴发达地区的经验，流转的形式要充分尊重农民意愿。在程序上，要完善法律保障和监督体系。要积极培育农村土地流转市场，充分发挥乡村集体的中介服务作用，形成健全的土地流转服务体系，确保土地流转供求信息灵敏，流转交易公正、公平。利用政务网、农村党员远程教育网等建立“农村土地流转信息服务平台”。在县市区农业局设立土地流转服务中心，负责土地流转服务日常工作。在乡（镇）设立土地流转服务站，负责辖区内土地流转服务工作。各村土地流转服务工作由村委会承担。各级土地流转服务机构的主要职责为：一是负责土地流转的供求登记和信息发布工作，主要登记汇总可流转土地的数量、区位、类别等情况，并将农户需要流转的土地集中起来，统一对外发布招商，吸引村内外的农户和企业单位投资高效农业；二是负责土地流转当事人双方协调和指导工作；三是负责土地流转后的跟踪服务和纠纷调解工作；四是负责对流转土地进行监管，确保土地农业用途和适度规模经营。
对策之四：积极探索土地流转形式的多元化，不断提升土地流转的开发档次。一是要坚持“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。可以借鉴国外的先进经验，打破地域、行业、所有制的界限，实现农村多层次、多元化的农民的联合与合作，以此为基础，构建流转机构。只要有利于土地资源的合理利用，只要有利于农户的增收，只在有利于农村经济的发展，不管什么样的流转形式，都可以运用并推广。如股份合作、拍卖、以租抵债、以租抵贷等，都是市场经济条件下出现的新形式，更能合理配置土地资源，增加土地使用的灵活性，发挥高效益。尤其是那些大量的“四荒地”，乡村集体可采取以租抵债（抵贷）的形式，盘活资源。二是面向市场，努力提升土地流转的开发档次。坚持以土地流转为载体，加
快结构调整的步伐，积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”，新科技应用推广的“试验区”，财政增长、农民增收的“聚宝盆”。
【作者系中共咸阳市委新农办主任】
各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为进一步优化土地资源配置，推进农业产业化经营，加快现代农业建设和社会主义新农村建设，促进农业增效、农民增收，现就进一步推进我市农村土地承包经营权流转，加快发展规模经营提出如下意见，请认真贯彻执行。
一、充分认识进一步推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的重要性和紧迫性
在家庭承包基础上，推进农村土地承包经营权流转，发展规模经营是我市农村经济发展和现代农业发展的客观要求，也是根据我市人多地少实际，顺应农村劳动力大量向非农产业转移，各类市场主体积极投资效益农业的趋向，提高农业生产经营水平，实现“十一五”农业、农村经济发展规划和农业现代化宏伟目标，加快社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的必然选择，有利于促进土地、资金、技术等生产要素的重新组合和优化配置，实现农业产业化、集约化经营；有利于加快农业产业结构调整，促进农业区域特色产业发展，提高农业的规模效益；有利于新技术、新品种的引进、推广，提升我市农业的科技含量和管理水平；有利于促进政府职能转变，增强乡镇政府和村级组织在发展效益农业中的引导、协调、服务功能。近年来，在各级党委、政府的重视和有关部门的共同努力下，我市农村土地承包经营权流转和规模经营取得了较好的成效。但与我市农业产业化发展、“十一五”规划的实施和现代农业发展的要求还不相适应。一些地方对土地承包经营权流转和规模经营尚未引起足够的重视，土地承包经营权流转、规模经营的进展较慢，流转行为不够规范。同时，随着农村税费改革和粮食购销体制的改革，种田效益提高，土地流转难度增大。因此，各级政府和有关部门对土地承包经营权流转和发展规模经营面临的新情况、新问题要引起足够的重视，进一步统一思想，提高认识，积极引导，规范管理，加大扶持，大力推进农村土地承包经营权流转，加快发展规模经营，使我市农村土地承包经营权流转和规模经营走在全省乃至全国的前列。
二、推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的指导思想和基本原则
推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的指导思想是：以党的十六大和十六届五中、六中全会精神为指针，以稳定农村土地承包关系为基础，以提高土地利用率、投入产出率、农产品优质率、农业产业化经营水平和促进农业增效、农民增收为目标，进一步规范土地承包经营权流转行为，提升土地规模经营水平，全面推进我市现代农业建设和社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会。
推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营应把握以下基本原则：
（一）坚持农村土地家庭承包经营制度和稳定土地承包关系的原则。在推进土地承包经营权流转和发展规模经营时，不得改变农村土地家庭承包经营制度，承包方将部分或者全部土地承包经营权通过转包、租赁或入股形式进行流转时，原土地承包关系不变。
（二）依法、自愿、有偿的原则。推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营必须严格按照《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定进行。流转双方必须协商一致，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，流转的期限不得超过承包期的剩余期限，受让方必须有农业经营能力，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权，土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留或扣缴。
（三）有利于资源优化配置的原则。推进土地承包经营权流转和发展规模经营，应立足于土地资源的合理配置，实现土地与其他生产要素的优化组合，提高土地利用率、投入产出率，推进现代农业建设，促进农业增效、农民增收。
（四）因地制宜、分类指导的原则。推进土地承包经营权流转和发展规模经营必须与当地农村生产力发展水平和区域特色相适应，因地制宜，分类指导，不搞一刀切。
三、积极引导，大力推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营
各级政府和有关部门要通过各种途径，加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律、法规、政策和土地承包经营权流转、规模经营对推进现代农业建设、促进农业增效、农民增收等先进典型和成功经验的宣传，消除基层干部、群众的疑虑，形成推进农村土地承包经营权流转和规模经营的共识和内在动力。同时，要树立推进农村土地承包经营权流转和规模经营的先进典型。从明年起，市政府每年将评选20个左右推进土地承包经营权流转和规模经营力度大、管理规范、成效显著的先进镇、村进行表彰。
要鼓励农户通过转包、租赁、互换、股份合作等多种形
式流转土地承包经营权。要重点围绕当地农业区域布局规划，结合特色优势农业产业基地建设、农业科技示范园区建设和土地整理、农业综合开发等项目，积极引导从事二、三产业和小规模的兼业农户把土地承包经营权流转出来，实行集中开发，连片种植。要鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等单位或个人投资效益农业，连片开发农户流转的土地。积极引导各规模经营主体吸纳流转农户的剩余劳动力继续从事农业生产，成为新型的职业农民，形成土地流转吸引大户开发、大户带动土地流转的良性循环，实现土地、资金、技术、劳动力等生产要素的有效配置，提高土地利用率和规模经营水平。同时，要积极鼓励农户和规模经营主体对季节性闲置的土地进行季节性流转，进一步提高土地的利用率和经济效益。在特色农业产业基地建设中，要把规模经营作为重要条件之一。市级特色农业产业基地的规模经营率应达到80％以上。
要围绕当地实际，积极探索多种形式的规模经营模式。要继续鼓励专业大户、农业龙头企业、农民专业合作社通过土地流转建立农产品生产基地，开展土地规模经营。要积极探索农村土地股份合作制，鼓励农户以土地承包经营权入股的形式进行合作生产，引导农业龙头企业与流转土地的农户结成利益共同体。在土地流转基本条件不够具备、土地仍是农民收入主要来源的地区，要充分发挥种植大户、购销大户、农业龙头企业、农技推广机构等经营服务组织作用，围绕当地主导产业和特色产品，把农民组织起来，发展以服务为载体的规模经营，在家庭承包经营的基础上，通过统一作物布局、统一生产质量标准、统一投入品采购和供应、统一技术培训、统一品牌、统一销售，达到规模经营的目的。
四、加强管理，促进农村土地承包经营权有序流转
农村土地承包经营权流转涉及农户的切身利益，政策性强，各级政府和有关部门必须加强指导和管理，确保农村土地承包经营权流转规范有序，维护流转双方当事人的合法权益，促进农村生产力的发展和农村社会和谐稳定。
在农村土地承包经营权流转过程中，各地必须严格按照依法、自愿、有偿的原则进行。对在集中连片开发过程中，个别不愿流转的农户，要做好深入细致的，在不影响其承包权益的前提下，通过地块调整等办法解决，不得违反农民意愿，搞强制流转。流转双方要在平等互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同，明确流转土地的面积、四至、流转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容，流转合同应报发包方和镇（乡）人民政府农村经营管理部门备案。委托发包方或中介服务组织流转的，应由承包方出具土地流转委托书，注明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。以转让方式进行流转的，必须事先提出申请并经发包方同意。镇（乡）人民政府农村经营管理部门、村经济合作社或土地流转服务组织应及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并及时做好签订合同的指导。流转当事人可以向镇（乡）人民政府农村经营管理部门申请合同鉴证。时间较长、面积较大或标的较大的流转合同，可以向公证处申请合同公证。受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转的，必须经原承包方同意。在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规的约定，要及时予以纠正。
要建立健全农村土地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度。村经济合作社对承包方提出的转包、出租、互换或其它方式流转承包土地的要求，应及时办理备案，并报镇（乡）人民政府农村经营管理部门。镇（乡）人民政府农村经营管理部门要建立农村土地承包经营权流转情况登记册，落实专人负责土地承包经营权流转情况登记、流转资料的收集、整理、归档和管理。对目前已流转的土地，各县（市）、区和镇（乡）人民政府要组织人员在年底前开展一次全面的清理，对流转手续不全的，要尽快补全；对合同条款不清、标的显失公平的流转合同，要通过说服引导、利益平衡的办法引导双方签订新合同，并及时做好备案、登记和归档。同时，要建立健全农村土地承包经营权流转信访制度，积极开展农村土地承包纠纷的仲裁，妥善解决农村土地流转纠纷。
五、加大对农村土地承包经营权流转和发展规模经营的扶持力度
推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营制约因素多，难度大，各地必须制订相应的政策措施加以扶持。
（一）加大财政扶持力度。各级政府在财政预算中每年都要安排一定额度的土地承包经营权流转和规模经营专项扶持资金，用于鼓励农民土地承包经营权流转、培育规模经营主体、建设镇、村土地流转服务组织。各级涉农扶持项目应向土地流转度高、规模经营好的地方倾斜。
（二）实行信贷支持和用地优惠。农村信用社要加强对规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金，解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金。对于实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，允许规模经营主体以联保等形式办理贷款手续。各县（市）、区农业信用担保公司要积极为规模经营主体提供担保。对规模经营主体因生产需要建造简易仓库、晒场等临时性用地，在符合土地利用总体规划的前提下，应视作农业生产用地，土地管理部门要简化审批手续，同时要加强管理，防止改作非农用地。
（三）进一步强化服务。镇（乡）人民政府、村经济合作社和农村土地流转服务组织要积极为流转双方提供流转土地供求信息、政策咨询、指导合同签订和流转协调等服务。农业、农机、科研等部门要与规模经营主体建立定点联系制度，优先为他们提供适用农机具、优良品种和技术培训、信息咨询等服务。农资部门要千方百计满足规模经营大户对农资的需求，优先供应，保证质量。
（四）加大对农业基础设施建设投入力度。各地要进一步加大土地整理、标准农田建设和特色农业产业基地建设的力度，增加对农业基础设施的投入，并把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与土地流转和规模经营紧密结合起来，对已形成规模经营的地方，有关部门要优先立项。
（五）加大对农村劳动力非农技能的培训力度。要进一步加大对农村劳动力非农技能的培训力度，提高农村劳动力非农就业能力，拓宽就业门路，促进农村劳动力向非农产业转移，向城镇转移，为农村土地承包经营权流转和规模经营稳定发展创造条件。
六、切实加强对农村土地承包经营权流转和规模经营的领导
农村土地承包经营权流转和规模经营涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，各级政府必须高度重视，把这项作为农业农村的一项重要内容列入议事日程，切实加强领导。要进一步建立健全镇（乡）、村土地流转服务组织，各镇（乡）都要建立土地流转服务中心，村建立土地流转服务站，明确土地流转服务组织的职能，充分发挥土地流转服务组织在流转供求信息提供、政策咨询、实施过程中的指导、协调和服务的作用。要加强县（市）、区和镇（乡）农村经营管理组织、队伍建设，使农村经营管理机构、人员与所承担的职能相适应。要建立农村经营管理和土地承包管理信息化网络，为土地承包经营权流转提供信息平台。各地要结合当地实际，研究制订促进土地承包经营权流转和规模经营的指导意见，落实相配套的政策措施，并不断加以完善。各级农业行政主管部门和镇（乡）人民政府要切实承担起农村土地承包经营权流转和规模经营的指导、协调、服务和管理的职能，国土、财税、金融、司法、劳动保障、科技、农机、农资供应等部门要根据各自职责，研究制订相应的管理和扶持办法，确保各项政策措施落实到位。
目前，农村土地流转取得了一定的进展，总体上说是合理有序的。但是，按照社会主义新农村建设的要求，也还存在一些不容忽视的问题，以平昌县为例,主要表现在以下几个方面：
（一）认识不到位，观念滞后，阻碍农村土地正常流转。就总体而言，全县农村土地流转尚处于初始阶段。农户之间小范围的转包转让占主流，规模集中成片流转土地、从事农业综合开发的龙头企业和专业大户较少；流转模式比较单一，土地流转机制尚未完全形成。其主要原因是：一些地方干部、群众认识不到位，观念滞后。部分领导认识不足，重视不够，缺乏有效的农村土地流转组织、指导和管理手段；部分农户对土地流转认识不足，观念落后，在一定程度上影响着农村土地正常流转。特别是专业大户和企事业单位参与农业综合开发，基本要求是土地连片，而实际操作中遇有少数农户不同意流转就要泡汤。
（二）普遍对订立合同重视不够，农村土地流转合同不规范，权、责、利不明确。据调查统计，全县农村土地流转合同基本上是以口头合同为主；就全县签订的各种书面协议中，尚有60的合同不够规范和完善。主要是合同文本不规范，内容不齐全，流转面积、标的不准确，容易产生权益纠纷。
（三）土地流转合同管理滞后，在一定程度上影响了合同兑现。主要表现为农业承包合同监督管理乏力，基层合同管理人员业务素质不高，土地流转合同纠纷处理不及时，使流转双方的合法权益不能得到切实保障。
（四）一些政策性因素也制约着农村土地流转。从去年以来，国务院出台了保护基本农田，禁止用基本农田栽植果树、挖塘养鱼等一系列政策，对于确保国家粮食安全起到了重要作用。但是，目前农村专业大户要求成片开发土地扩大规模呈上升趋势，在一定程度上受到了该项政策的一些制约。
对策及建议
（一）加大对农村土地使用权流转工作的领导和引导，积极推进农村土地流转有序进行。要制定切实有效的措施，积极引导村、社及农民群众在自愿、有偿的前提下开展农村土地使用权的流转工作，认真解决农村土地使用权流转工作中的新情况、新问题，以土地流转为契机，大力培植和发展农村专业大户，推进农业综合开发。
（二）落实相关政策，加强农村土地流转的规范工作。镇乡党委、政府要继续抓好农村土地流转政策贯彻落实，并结合本地实际，制定相关措施，把工作重点放在土地流转的规范工作上，特别要处理好土地流转促进农业综合开发与保护基本农田的关系，处理好土地开发与保护群众权益的关系；对于成片进行农业综合开发的专业大户，在土地使用上，应尽量安排在基本农田以外的范围考虑，使基本农田得到有效保护。
（三）加强农村土地流转合同监督管理。对现有土地流转的合同特别是口头合同要积极引导土地流转双方签订书面协议，明确双方的责、权、利，保护双方的权益和合同的兑现；对不完善的合同要积极做工作，做好合同完善工作。合同管理的重点主要是抓好承包期限在十年以上、流转规模较大的农村专业大户，要严格按照合同管理程序签订规范的合同，避免因责、权、利不清而产生纠纷的隐患。
（四）加强培训，提高基层干部和村会计及合同管理人员、镇乡合同管理人员的政策水平和业务素质。要通过各种形式，加强对镇乡、村干部及合同管理人员的培训工作，不断提高他们的业务素质和政策水平。特别是在组织、发包、指导合同签订、解决合同纠纷等问题中做到依法办事，按政策规章办事，促使土地流转工作规范有序地进行。
（五）进一步健全法律法规，逐步把农村土地流转工作纳入法制化、制度化的轨道。目前，农村土地流转可参考的法律依据有国家颁布的《土地法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，为开展农村土地流转提供了重要的法律依据。但是，随着农村经济的发展，农村土地流转日益增多，应把农村土地流转纳人法制化轨道，保障农村土地使用权的有序流转。（审签：曹光辉）
6、平昌县以农业综合开发助推新农村建设
一、加强农村基础设施建设综合整治。坚持“山、水、田、林、路、气”综合治理，加强以病险水库整治为重点的农田水利基本建设，解决农村人畜饮水、农田灌溉问题，增强抵御旱涝灾害的能力。加强现有水利设施的管护，创新现有水利工程的管理方式，使其更好地发挥经济效益和社会效益，确保其安全有效运行。进一步加强农村公路建设，畅通农产品物流通道。二、突出特色农业产业化支撑。围绕建设新农村的总体要求，突出产业支撑，围绕支柱产业，放大产业特色，力求逐渐形成“一村一品”，千方百计助农增收。三、大力改善农村人居环境。结合新村建设经验,继续推进生态建设，切实搞好退耕还林、天然林保护工程，改善生态环境。引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生。
土地流转调研报告
**县是**市东北部与重庆市**交汇的山区农业大县。全县总面积2595平方公里（耕地面积196万亩），大部分海拔在700至900米之间，90%的地区属溶岩地貌，地表破碎，山河纵横；250以上坡地占总面积的44%，250以上的坡耕地占总耕地的27.3%；活土层厚度低于15cm的耕地占总耕地的60%，农业有效灌溉面积20万亩，占境内现有耕地的30%。因此，我县农业抗御自然灾害的能力较弱，农业生产水平难以在短期内得到根本改变。随着社会主义市场经济的不断深入，农村经济的快速发展，城镇化的不断推进，农业现代化水平的逐步提高和分工分业趋势的不断加剧，已有的土地承包制度形成的承包耕地面积少、地块分散、农村劳动力离家难离土等问题逐步凸现，如何在坚持土地家庭联产承包政策不变和保障农户承包经营权前提下，加快农村土地流转，促进土地规模化经营？如何在现有条件下提高农业效益和市场竞争力，是摆在各级党政面前的重要课题。本文试图通过调研全县土地流转的现状，搞清影响土地流转的障碍因素，提出促进全县农村土地流转的对策和建议，旨在促进我县农业规模化、产业化发展，促进农民增产增收。
一、全县农村土地承包经营权流转现状及成效
近年来各级政府和农户对土地流转问题进行了积极探索，通过采用互换、转包、转让、出租、入股等形式，鼓励农户将土地承包经营权转让给他人耕种。早在家庭承包责任制实施初期，全县就有农村土地经营权流转。当时，主要是在农户之间为便于耕作进行的承包经营权流转（互换、转包），流转范围小面积少。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，农村劳动力大量向二、三产业转移，农村经济结构和社会结构发生了很大的变化，农村土地流转呈现出面积大、规模化的趋势。
（一）流转现状
1、县乡党政高度重视土地流转。全县上下把促进和规范农村土地流转作为落实农村土地政策、提升农业竞争力和农民增收的一项重要措施，促进了农业的规模化经营和标准化生产。截止2015年5月，通过对全县19个乡镇152个村（居、社区）的调查汇总，耕地流转面积达14.7万亩（约占耕地面积的7.5%），其中用于种植的9.8万亩、养殖的0.334万亩、其他0.29亩；林地流转面积约2.7万亩。实行规模化经营的耕地面积8.6万亩（占耕地面积的4.4%），主要用于烤烟生产和茶叶产业以及辣椒、蔬菜和中药材种植。
2、土地流转形式多样。从土地流出看，当前全县常用的土地流转方式主要有四种：即转包、转让、互换、出租等。其中有偿流转3.7万亩，100元/亩以上的0.7万亩，100元/亩以下的3万亩；无偿流转0.88万亩。全县土地流转的特点是连片流转、向大户和生产能手流转、向企业主流转。
3、土地流转主体多元化、跨区域化。从土地流入对象看，主要有农业产业龙头企业经营型、种养大户经营型、普通农户经营型等三种土地流转模式。如碧丰的8200亩林地流转到顶箐方竹笋有限公司经营、0.3万亩白蒺中药材基地流转到100多户农户经营、3.3万亩茶叶基地流转到县内外几十个大户经营、30亩以上烤烟土地流转到500余户大户经营等，形成了跨乡镇跨县域的土地流转良好态势。
（二）流转成效
1、促进了农业的规模化经营。通过土地流转，不但较好地满足了一些从事非农产业农户既不愿放弃土地承包经营权，又不愿经营土地的要求，而且还满足了一部分有技术特长、有资金实力、有经营管理能力的产业大户、工商业主、经营能人等集约经营土地的愿望，实现生产要素的合理配置，激活了市场农业，促进了农村的分工分业。如碧丰100多亩辣椒基地，瑞溪樊**的4000亩烤烟、茶场、辣椒基地，市坪袁霞的360亩烤烟基地；**、乐俭、中观、土坪、俭坪、安场、凤仪、小雅等多数乡镇都有通过土地流转实现农业产业化经营的成功范例。全县现有农业（含种、养、林）大户共计1万户，涉及耕地14.7万亩，林地近7万亩的农业产业规模化经营。这一模式的运作，既一定程度上改变了农户生产受其自身经济条件、科技水平、劳力、市场风险等因素的限制，又对农业生产水平的提高，效益农业的发展具有积极的现实意义。
2、促进了农村劳动力转移，有效地减少了土地撂荒。在保证农民土地承包经营权的基础上，通过农村土地承包经营权流转的方式，既可以将农民从土地上解放出来，从事效益更高的工作，又可以维护农民的土地承包权益，解除农民离土离乡的后顾之忧，有效减少了土地撂荒，提高了土地利用率和产出率，从调查结果看，全县外出人口达18万人，占总人口的30%，使我县常住农业人口为38.8万人，其中劳力18.3万人，劳均占有耕地从1.95亩变为3.83亩，提高了劳均耕地占有量，农产品走出了入不敷出的困境。同时，大量的劳动力外出促进了我县"尹姑娘。珍汉子"的劳务经济品牌。
3、有利于农业科技的普及和推广。通过土地流转，土地经营形成一定规模，使科技的扶持有了落脚点，调动了高新技术进入农业领域的积极性，形成规模经营的农户和业主，促进了多种农机具和优良品种及先进实用技术的普及和推广，提高了农产品竞争力，增加了农民收入。如全县1万个大户拥有旋耕机416台，拥有标准化智能烤房3500余间（占全县智能烤房的50%），集群式烤房今年7月5日前建完后1178间。烤烟生产土地流转30亩以上大户500户，共计流转面积2.3万亩。
4、培育了一批新型农民。企业和外来业主进入农村后，其生产和经营的过程有利于改变农村的传统思想观念，先进的经营管理理念、生产技术和市场意识对农民起到了潜移默化的作用，改变了农民传统思想观念。农民在受聘务工的过程中以及与企业的业务交往中，自觉不自觉的得到磨练，学到了先进的生产技术和管理经验。农村中的"田秀才"、"土专家"等各种能人，在土地流转中产生并大显身手。
5、林地和四荒地得到了一定利用。全县在土地流转利用面积中，利用林地近2万亩，利用四荒地3000余亩，最大限度地发挥了土地资源。与2015年相比，土地撂荒下降了5个百分点（现调查为1.3万亩），约占总耕地面积的5%。土地流转使林地和四荒地得到了一定量的利用。
二、全县土地流转存在的问题
农村土地实行家庭联产承包责任制20多年来，顺应了农村生产力发展的要求，促进了农村经济的快速发展。但随着市场经济的深入和市场化的推进，土地家庭承包责任制在一些地方已不适应农村经济的发展形势，土地流转自然发展起来，同时也产生了一些问题和矛盾。为了推进土地科学合理流转，促进农村经济健康有序发展，中国共产党中央于2001年下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，2002年8月又出台了《中华人民共和国土地承包法》。农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业产业化经营规模过小、农地抛荒闲置，还优化了土地资源，促进了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动，促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整和农村剩余劳动力转移。通过对全县的土地流转调研分析，反映出目前我县农村土地制度及土地流转存在许多问题和矛盾。
（一）农村土地产权不清晰。《宪法》第十条规定："农村和**区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有"。《中华人民共和国土地管理法》也规定土地属于三级所有，即"乡镇集体、村集体、村民小组"。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但"农民集体"在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，集体有"乡镇、村、村民小组"三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对农民来说，某种程度是虚无的。从所有权主体看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村主任或村委会少数人所有。从实践看，借集体之名违背农民意愿对土地进行大面积流转的事实大量存在，甚至流转中永久性改变了土地用途；农民在土地流转中也存在未批先占、少批多占的改变土地用途的违法现象。而农民拥有几十年土地的使用权、经营权和收益权，却不可以将土地进入非农市场进行交易，承包年限内只能传承子孙，还有可能随时终止承包，使农民长期处于经营土地的不稳定状态之中。加之难以安置、补偿较低、行政强制性改变土地用途的开发流转，使土地级差收益从农民流向社会集团或个人，而失地农民不断增加，贫困人口不断扩大，加剧了城乡差别和贫福差距，增添了社会不稳定因素。
（二）农村土地制度不完善，土地市场化不充分。完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律法规，却未出台农村集体建设用地流转的法律法规，造成集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定，致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象，一旦发生纠纷则处理难度大，土地流转的价格也很不规范，全县尚无土地流转合理价格定位。据调查统计，全县共计流转土地43.4万亩（约占总耕地的22.1%），其中100元/亩以上9.2%,100元/亩以下占67.6%,无偿23.2%,说明外出人员决心向外的动力大，导致农业生产质量水平存在一定程度的下滑与不平衡，甚至有的地方耕地撂荒现象反弹，浪费了大量宝贵的耕地资源。
（三）土地的社会保障功能过强。我县农业人口占总人口的90%，由于农村社会保障制度不完善，对大多数农民来说，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质好坏，在第一次联产承包中基本为平均承包（有按人七劳三分配）。从实践看，确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定，为国民经济的健康发展做出了重要贡献，但同时也导致了农民过分的恋土情结，有些农民尽管找到一份较为稳定的工作，但因担心未来政策的多变，也不原随便脱离土地，特别是在土地日渐升值、农税免征和真正兑现农业生产补贴的情况下，放弃承包地意味着自己的利益受损。因此，农民更加看重自己的承包地。这种过强的社会保障功能明显抑制了土地向大户和能手流转，从而阻碍了农业产业规模化经营的进程，对农业新技术的大规模推广也不利，更不符合社会主义市场经济条件下现代农业和农村经济的发展要求。
（四）土薄坡陡质差，效益低，制约流转。农业是自然和市场双重影响的弱势产业。几十年来，农产品价格始终处于劣势价位，涨价幅度始终在其他产品后面，农产品增产农民难增收，比较效益低；加上土薄坡陡和气候条件的制约，部分农民对承包的土地粗放经营，对15cm左右土层厚的土地开展流转、发展集约化经营的愿望不强，农民发展现代农业的积极性不高。土地产出率低，甚至亏本，影响土地的合理流转。
（五）土地流转机制不健全，操作不规范。全县土地流转处于自发阶段，无土地流转服务机构，流转信息不畅，农村土地承包管理部门对土地流转的相关政策、程序、要素、权利义务宣传不力，对已经流转的土地引导服务不够到位，农民对土地流转的政策知晓率低，影响了土地流转的规模和效益；目前全县已经流转的土地，多数未按照农业部2015年颁发的《农村土地承包经营权流转管理办法》执行，口头协议占多数，即使有书面合同，其内容也不完整，合同条款、标的不明确，权利义务不具体，在某些方面不具有法律效力；有的未经村集体经济组织审核同意就进行流转，特别是流转达二、三十年的土地，不完善好相关手续，将带来一定后患。
三、农村土地流转的指导思想、总体本目标和基原则
（一）指导思想：以保障农民的土地权益和稳定农村大局为出发点，以进一步完善土地承包关系为基础，以提高土地资源合理有效配置、促进农业产业发展和农业增效、农民增收为目标，坚持科学发展观，建立"政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿"的土地流转机制，提升农村土地规模化经营水平，加快现代农业发展进程，促进经济、社会、生态协调发展，促进社会主义新农村建设。
（二）总体目标：通过农村土地流转，提升全县农村土地规模经营水平和农业产业化水平，促进土地资源的优化配置，提高土地利用率和产出率，提高农产品优质率和商品率。到2015年，全县农村土地规模化经营达到总耕地面积的20%以上，农业产业化经营整体水平处于全市前列。
（三）基本原则：
1、稳制、分权、放活的原则。农村土地流转和发展规模经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。
2、依法、自愿、有偿的原则。推进农村土地流转和发展规模经营，要按照法律法规进行，要严格保护耕地和基本农田，不得改变土地的农业用途。要充分尊重农民的意愿，不得强迫或阻碍农民流转土地。流转应坚持等价有偿，确保农民的利益和生产生活的稳定。
3、集中、规模、增效的原则。农村土地流转和农业产业发展应立足于土地资源的高效利用，实行相对集中、规模适当，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率，促进粮食增产、农业增效和农民增收。
4、管理、规范、有序的原则。在推进农村土地流转和农业产业规模经营的过程中，要设立专门机构管理和指导，建立健全土地流转的各项规章制度，强化土地流转信息服务，规范土地流转合同，及时调解土地流转纠纷，维护双方利益，确保土地流转和规模经营有序开展。
四、农村土地流转的对策及建议
1、加强领导，提高认识。各级党委政府必须高度重视，把土地流转工作纳入农业农村工作的重要内容和重要议事日程，尤其是土地流转管理部门和经营部门，要在农业生产过程中，加强管理和指导；充分认识土地流转的方式和作用，掌握流转过程中的原则、程序和方法。
2、加大宣传，注重指导。要大力宣传《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部颁发的《农村土地承包经营权流转管理办法》以及中国共产党中央、国务院关于土地的相关政策和措施，解除农民对土地流转的后顾之忧；在实际工作中，要注重宣传引导农民如何进行土地流转。
3、依法运作，确保流转程序。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。一是要健全组织机构。为了解决农村土地流转信息不畅的问题，可在县乡镇农业部门建立"土地流转服务中心"和土地流转仲裁机构，按照《农村土地承包经营权流转管理办法》履行乡镇人民政府对土地流转工作的指导、调控和管理职能，提供政策咨询、信息服务、规范合同、办证签章等免费服务，为农村土地流转当好"红娘"。二是要健全工作制度。全县要根据实际情况，制定切实可行的《土地流转实施细则》或者《土地流转具体办法》以及土地流转程序图，规范土地流转程序，要切实保障土地流出方的利益，建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签定后，经营业主每年要向流转中心交纳一定数量的风险保证金，以防业主因经营困难等原因无法向转出方兑现租金而引发纠纷，合同到期无纠纷发生，风险保证金如数退回。三是要建立信息网络。各村可确定一位信息员，负责收集、发布土地流转供求信息，协助办理土地流转手续或代理土地流转；以村为单位定期收集、发布土地流转信息，建立土地流转台帐；以乡镇为单位建立土地流转信息库，土地流转服务中心定期通过多渠道发布和上报土地流转供求信息。市县两极要在土地、农业部门设立专门的股室明确专人专抓土地流转工作。四是要建立中介组织。建立土地流转中介组织，制定其职责制度，专门为土地流转人服务，并引导流转的土地发展农业产业化经营项目，着重解决农户与农户之间、农户与村集体之间的土地流转速度、规模、效益问题，真正解决农户与市场之间的利益问题。
4、制定鼓励政策，激励土地流转。借鉴外地开展土地流转的先进经验，可由市县两级制定出台扶持专业合作社、种植大户、土地转让农户和集体土地流转的鼓励政策，以激励农民进行土地流转，发展土地规模经营。对受让农户土地流转达到50亩及以上的，每年每亩可给予适当的奖励补助；对受让集体土地流转达到500亩及以上的，每年每亩可给予适当的奖励补助。对发展土地规模经营的龙头企业和大户，可在有关农业项目的分配上优先考虑，还可对其进行贴息贷款、增加贷款额度等。对转让土地的农民，要着重研究其生活保障措施，以消除他们的后顾之忧。
5、积极创造条件，促进农村土地有效流转。
要大力发展农村第二、三产业，就地转化农村劳动力；要通过劳务输出，使农村剩余劳动力逐步脱离土地，从农村走向城镇；要加强劳务培训，大力实施"阳光工程"，推动农村劳动力向外转移；要加大农业项目、招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营。要不断增加农业水、电、路等基础设施投入，降低农业经营风险，提高农业经济效益，逐步形成土地流转长效机制。
6、完善农民工社会保障体系建设。农村剩余劳动力对土地的依赖性很强，一个重要原因就是担心就业不成功可能失去经济来源，无法生活，所以经常出现"离乡不离地"的情况。为此，必须建立社会化的保障体系，像医疗保险、养老保险、失业保险等必须全面建立，并引导农民认识和信任社会化保障体系的功能和作用，降低农村劳动力对土地的依赖性，从而实现有效的转移，促进农村土地的集中，便于实现土地的集约化、规模化经营。
7、完善农村土地使用权流转的法律法规。国家在农村土地承包权中存在法律缺陷，应尽快加以完善。一是在民法中确立农村土地使用权流转的主体；(
综上所述，全县各级党政和农业部门在积极实践、努力探索土地流转的过程中，产生了"农业专业合作社"（安场镇、市坪乡）、"土地股份合作制"（新州镇、市坪乡、乐俭乡等），这是近年来在农村土地流转，农业产业化建设中创造的新事物，是值得肯定和推广的。他们的基本做法是：
（1）村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红。其主要特点是，在村集体经营性资产折股量化的基础上，将农户承包的土地也折股量化，设置土地承包经营权股。有的按不同类型土地参考价为依据，有的经评估确定土地价值，然后折价作股，从而参与收益分配，实行一人一票制。
（2）农户土地承包经营权股权化。特点是将发包给农户的承包经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规则、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。
（3）农户以土地承包经营权参股。特点是农户以承包地折价参股。采取保底收入、盈余分红形式，农民既可承包产业项目，又可在自己的土地上打工，并优先在产业项目中就业。
我县在发展茶叶、烤烟、辣椒和中药材等产业中，有效促进了农村土地经营权流转，充分说明：通过土地租赁实现土地流转，发展农业产业化和规模化经营。土地租赁可以规避农户气候风险和市场风险，是土地流转的一种有效形式，是推行土地经营权流转的有效途径。（作者系县委办副主任、政研室主任）
关于我县农村土地流转情况的调研报告
土地流转是当前深化农村改革的重要课题。为了解我县土地流转现状，探索建立规范、有序的土地流转机制，我部组织人员先后到新城、池江、**、黄龙、浮江、吉村、**镇等7个乡镇17个行政村19个村小组，采取座谈、问卷、实地察看等形式进行了深入调研。现将调研情况报告如下：
一、我县当前土地流转的基本情况和形式
我县农村土地流转始于第一轮土地承包期，但在1998年农村土地第二轮承包之前土地流转只是个别现象，此后土地流转才呈现出较大的规模，并以较快速度发展。2016年县农业部门对全县农村耕地流转情况进行了一次调查统计，根据调查统计结果，全县有51282家农户，共承包耕地145566亩，截止2016年12月全县共发生耕地流转面积18956亩，占总耕地面积的13.02%，其中农户自发流转18176亩，占95.88%。
这次调研组调查的17个行政村19个村小组，共有农户814户，承包耕地面积3897.43，其中发生流转行为的有325户，占到39.92%，耕地流转面积1432.82亩，占36.76%。流转的形式，主要有以下五种：
（一）代耕。因外出务工等原因，无劳力耕作，将土地以口头协议形式委托亲友、邻居耕种，这种流转大多是临时性短期行为，随机性较大，农民一旦返乡，土地自然交回本人耕种。这是当前我县土地流转的普遍形式。分析原因主要是进厂务工的时间长短、待遇好差无定数，因此流转的期限多在1年左右。这种不放弃土地承包权的流转形式占整个流转形式的27.11%。
（二）转让。有两种情况，一种是全家外迁户将土地交回村集体，由村集体将土地经营权重新发包给他人；另一种是部分人均耕地面积多的村组，农户当时为了减轻农业税，把一些边远、不易灌溉的排田、坑田的经营权永久性转让给他人。如吉村镇中村2002年一次性把280亩排田转让给果业专业户用于脐橙开发。
（三）转包。即农户在承包期内，自找对象，自行协商权利义务，自定转包期限。有二种情况，一种是无偿，农户将种不了或不愿种的土地转包给愿意种的农户。这种流转形式多发生在父子、兄弟及亲朋好友之间，一般期限较短，流转面积较小，不经过集体办理任何转包手续，原承包关系不变。另一种是低偿（每亩50-100斤稻谷）转包给愿种又种得好的能人，如池江镇团口村沙背上村小组种田能手刘太阳承包本村民小组耕地126亩，用于全程农机化种植水稻，并计划逐年增加到500亩。这种流转形式占该村小组流转户的48.6%，占该村小组流转总面积的77.13%。
（四）租赁。集体或农户将土地经营权租赁给企业、单位和个人，用于发展开发性农业，经营者一次性或分期付给集体或农户一定的租金。这种形式流转的土地一般是交通方便和容易连片开发的耕地或难以发包的弃耕地或荒山荒坡地，流转期限较长，履行租赁合同或协议手续。如**镇二塘村，2016年将连片的600亩耕地，以每亩年500元租金租赁给**兴邦公司种仙人掌。又如池江镇板棚村2002年将500亩荒坡山地租给庄下村张节科等人搞农庄立体开发，现已种脐橙300亩，开发鱼塘180亩，年出栏生猪8000头，在张节科的示范带动下，板棚村农民兴起了种果高潮。这一成功实践说明，土地流转为开发利用土地资源，扩展企业发展空间创造了条件。
（五）互换。为了方便耕作与管理或发展某项专业性生产，通过自愿协商的办法，将地块相互交换经营权，兑换条件由双方商定或村集体或亲戚朋友出面调解，土地的承包权不变，流转期限具有一定的周期性。这种形式通过土地互换不仅解决了地块零散、不便耕作与倒茬的矛盾，还克服了统一布局规模经营的困难。如**镇长里村，2016年为发展规模养殖，村民自发规划几条低产垅田60亩，通过养鱼户与种地户的地块调整兑换，解决了规模养殖问题。采用互换流转的办法，该村共开发200多亩水面搞规模立体养殖。
二、土地流转的主要成因
一是主要劳力外出务工无力耕作。从调查情况来看，所调查的村组外出务工人数均在20-40%之间，而且外出的大多数是青壮年劳力。农村家庭主要劳力外出务工后，留守在家的老人、孩子或妇女无力耕作全部土地，把部分土地委托亲友代耕或无偿或低回报转包给邻居耕种。
二是种植大户或能人扩大种植规模。花卉、脐橙、蚕桑、甜玉米、水稻、养鱼等种养植大户为扩大规模，通过与周边农户协商，达成土地流转协议，如吉村镇沙村的养蚕专业户曾庆红经过多年发展，积累了丰富经验和一定资金，去年一次性租下100亩土地用于发展蚕桑产业。
三是农业龙头企业连片开发需要。一些农业龙头企业为了方便管理，一般都要求有连片开发的土地，如**镇引进的**兴邦公司，已租赁当地农户连片土地600亩用于种植食用仙人掌。
三、土地流转中存在的问题与原因
从调查的情况看，目前我县农村土地经营权的流转基本处于初始探索阶段，尽管出现了多种流转形式的典型，对促进生产要素的优化组合，提高土地利用率，解决人地矛盾和发展规模经营起了积极作用，但也存在一些应引起注意与防范的问题。
（一）土地流转宣传不到位。一些乡镇政府没有把推进农村土地流转放到推进农业产业结构调整和增加农民收入这个大局来认识。对土地流转政策的宣传不够深入，群众对土地流转的认识还存在误区，主要表现为一些农户和部份土地承包业主对推进土地流转还存在"三怕"：一是部分农民怕土地转包出去后，自己丧失了土地经营权，没有了生活的最低"保障线"，因此部分农民外出打工后，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。二是部份业主怕政策不稳，政府收回土地承包租赁权是一句话的事，不敢大胆投入。三是部分业主怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模搞开发。
（二）流转管理机制不健全。当前土地流转大都是群众的自发性行为，缺乏约束力和规范性，政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务，制约了土地流转的规模和速度。一些乡镇和村组没有认识到土地流转的重要性，在工作中还存在不作为的现象，从调查中了解到，如果租金适当，有相当一部分农户还是愿意把土地拿出来流转的，而且各地也有一些种植大户想扩大规模，但是到目前为止，县乡二级还没有出台一个比较健全、完善和规范的土地流转制度和办法，更没有一个土地流出、流入的信息平台和市场环境。主要原因是一些基层干部及有关部门对土地流转的意义认识不足，对流转的范围、程序、补偿标准、配套政策、管理措施研究不够，对流转中存在的苗头性问题没有引起重视，工作缺乏主动性和超前性。
（三）土地流转行为不规范。主要表现：一是交易自由化。目前农村土地流转，特别是农户之间的转包转让，多数情况是私下协商交易，一方将多余的或不愿种的土地让给另一方耕种，双方确定转包转让期限、应承担的义务或补偿标准，很少通过村组干部出面协调，也不签订转包或转让手续。农民之所以这样做，是认为这种做法灵活、方便、简捷，怕依法履行手续后不易更改，因而农户自发流转积极，依法流转被动。二是流向不合理。由于集体缺乏管理与规范，土地流转出现流向不合理的倾向，没有向规模化、效益化、产业化流转。三是流转权属与用途不清晰。土地经营权的每一次流转，都是对土地使用权的重新界定，这种界定必须以明确权属为前提，以法律为依据。但在调查中发现一些业主借土地流转改变了土地所有权的性质（借土地流转变为自己长期所有）和土地的农业用途（如租用农田改鱼塘、种果树等），致使合同不合法。从而形成农民与承包户间的矛盾，严重的甚至会造成新的社会矛盾，阻碍土地流转进程，影响农村稳定。四是不在期限内流转。一些承包者借农民不了解"土地管理法"和"农村土地承包法"，违法违规签订一些"官司"合同。
（四）土地集中流转难成片。当年土地联产承包分地时，大部分地方都是把全村、组土地按好、中、差分等级后平分到各家各户的，导致每家每户的土地分散，单位面积内土地户头多。这种现状对土地的规模流转产生较大影响，有的连片租用10亩地就要跟十几户人打交道，一户、两户谈不好就影响整片土地的流转，这种土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间的矛盾制约了规模经济的发展。如新城镇想引进甜叶菊、黑玉米等几个农业项目都是因为租不下连片土地而放弃的。另外，地块分散也是制约农机推广的主要因素。
（五）土地规模流转难融资。大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，而土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用权作为贷款抵押，因此很难从银信部门贷到款，加之一些地方交通等基础设施和自然基础条件较差，更难筹集资金或引进资金，致使部分业主在土地开发上存在严重的资金困难，规模难以扩大，效益难以提高。如池江镇池江村的张鹤誊想规模种植100亩芋荷，团结村的刘太阳想再扩大100亩（已有126亩）水稻，新城镇莲塘村的吴至波想推开一条坑的垅田养鱼，吉村镇沙村村的罗春林想扩大规模种桑养蚕都苦于没有资金。
四、加快和完善土地流转的几点建议
土地经营权的流转，是一个新的课题，也是党在农村一项政策性很强的工作。针对土地流转存在的问题及未来发展趋势，我们认为，要加快农村土地流转步伐，使之走上规范健康的轨道，应采取以下对策。
（一）解放思想转变观念，切实解决好认识问题。土地流转是农村产业结构调整的重点内容，是实现规模农业、效益农业，推动农业产化经营的前提和基础。土地是最基本的生产要素，土地流转的主体是农民。因此，解决好农民的思想认识问题，打破阻碍土地适度规模流转的思想桎梏尤为重要。首先，要打破传统的小农经济意识，摒弃"搞土地流转就是搞土地私有化、肥水不流外人田"等思想观念，牢固树立发展的观念、创新的观念、市场的观念、效益的观念，正确处理短期利益和长远利益的关系，充分认识到承包权和经营权相分离是必然的趋势。其次，政府要切实转变观念，要把土地流转放到推进农业产业化经营和发展农村经济这个大局来认识，正确引导规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好、引导好。同时要积极开展试点工作，及时总结典型和成功的经验，向农户推广和展示土地流转所带来的好处。
（二）加强引导，切实解决好土地流转的管理机制、服务机制问题。正确引导和规范是加快土地流转速度的关键。为此，要进一步建立健全土地流转的管理机制、服务机制，促进土地流转的健康快速发展。先进地区的经验表明，组建土地流转服务中心，用市场化手段规范土地流转，是促进土地规模流转，提高土地经营效益的重要途径。针对我县土地流转的实际情况，建议以乡镇为单位，每个乡镇组建一个土地流转服务中心，形成乡镇流转服务中心、村级流转服务站、组服务员三级服务网络，其中乡镇土地流转服务中心2-3人（成立之初可由乡干部兼任），主要职责是为全乡镇农村土地承包经营权流转提供政策和法律咨询等服务，发布土地流转信息，组织协调跨村、跨乡和大规模土地流转，建立全乡（镇）土地流转档案；村土地流转服务站1-2人（可由村干部和村组农资经营点业主担任），主要职责是将各组服务员收集的土地流转供求信息汇总、发布，协调本村土地流转，对土地流转合同的订立、变更进行鉴证，建立本村土地流转档案，并将本村土地流转情况报乡镇服务中心备案；组服务员1人，一般由村小组长担任，主要职责是负责做好本组土地流转供求信息的上户调查、收集，登记需转出的土地面积、方位、等级、意向价格等，信息汇总后上报村土地流转服务站。鉴于目前土地流转尚处在起步阶段，市场发育还不成熟，建议土地流转服务中心暂定位为政府领办的非营利事业性中介机构，暂时与乡镇农服中心合署办公，免费为农民提供土地流转服务，待土地流转市场发育逐渐成熟，再逐步推向市场，与政府脱钩，成为纯社会性中介服务组织。
（三）加强管理健全制度，切实解决土地流转的规范问题。农村土地流转是一项新事物，各级各部门要加强管理和指导。一是要规范土地流转程序。坚持农户申请、选择对象、双方协商、签定合同，服务中心鉴证，并报村、乡镇管理部门备案的土地流转程序。二是规范土地流转合同。土地流转合同要明确流转的形式、流转土地的面积、质量、年限、用途、流转费、复耕费的标准及支付方式、当事人双方的权利义务、期满后地上附着物的归属、违约责任等。委托流转的要有委托书，受托人只能在委托的权利范围内行使权利。对土地流中形成的合同、协议等，要整理归档。三是规范乡镇、村、组和乡镇、村、干部参与土地流转的行为。乡镇、村、组和乡镇村组干部不得以任何名义强迫农户土地流转，要积极做好土地流转的管理与服务，对土地流转的具体内容要进行审查、监督，防止集体土地权益流失，防止经营者损害生态和生产环境，搞掠夺式经营或随意改变土地用途，以维护农民的合法权益，使土地流转走上健康、有序、规范、法制的轨道。
（四）科学规划统筹安排，切实解决好土地流转的规模问题。现代经济越来越朝着规模经济的方向发展。没有规模，就没有效益，也就没有市场竞争力。加快土地流转速度，突出规模效益的关键是要解决好土地难以集中成片，不易形成规模的问题。解决土地流转规模问题，(
（五）加大资金扶持，切实解决好业主开发资金匮乏问题。生产启动资金匮乏是阻碍土地流转进程的主要因素之一，因此必须从多方面加大对土地流转所需资金的扶持力度。一要加大银信部门的贷款支持力度。对利用流转土地搞规模开发，比较效益高，优势明显的项目，要在政策和资金上给予扶持，银信部门要给予贷款支持。二要积极向上争取专项资金。政府要加大农业资金投放力度，对利用流转土地搞高效农业、规模农业的优先投放资金。三要通过公司、业主的投入解决资金问题。采取承租反包、购买土地使用权、股份合作等模式，让公司、业主和农户共同投入资金开高效农业、特色农业，从而降低业主和农户风险，有效解决土地流转资金难的问题。四要建立土地流转风险基金，确保流转合同兑现。租赁承包农民土地的企业、业主，应按实际用地面积交纳一定资金建立土地流转风险基金，政府也注入一定资金，实行专户储存，全县统一管理，如遇企业破产倒闭，不能履行合同时，则用该基金履行相应农户的土地流转合同。
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