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贾素平主编的《养老机构管理与运营实务》一书参考了大量的中外教材及日本养老机构的运营与管理经验，打破以往的经营理念、管理理念、服务理念，注重现场管理，较好地应对了我国老年社会福利事业发展和培养老年服务与管理专业人才的需求，也是我院教师多年研究和教学实践的结晶。教材本着实用性的原则，借鉴日本各类型养老机构的管理运营经验，同时结合了国内大量真实案例进行分析佐证，使本教材更具有科学性、实用性和可操作性。本书不仅适合大学开设的社会工作专业、劳动与社会保障专业、社会福祉专业的学生使用，而且还适合广大老年服务工作者以及老年社会福利事业投资者与管理者使用，是一本非常实用的专业性教材。
作者简介 贾素平，1985年毕业于辽宁师范大学外国语学部日本文学专业，获文学学士学位；毕业后赴日留学。就读于日本国立富山大学经济学研究科地域经济·社会政策专业，获经济学硕士学位，2006年回国后至今，在大连交通大学信息工程学院任教，主要从事高龄者福祉、老年产业管理、老龄政策与法规等方面研究及养老院的经营管理咨询工作。承担省、市级科研立项多个、发表论文多篇、出版教材多部。
目录
第一章老龄化社会与养老机构
第一节人口老龄化及养老需求
第二节养老模式及养老服务供给
第三节养老机构概述
第二章养老机构的建筑设计
第一节养老机构的设计原则和空间构成
第二节养老机构的规范性设计
第三章养老机构的运营
第一节养老机构开设申报与行政审批
第二节岗位设置与人员配置
第三节养老机构的策划与宣传
第四节经济效益评估
第五节经营风险规避
第四章养老机构的管理
第一节养老机构管理概述
第二节养老机构规章制度管理
第三节养老机构人员管理
第四节养老机构安全与事故管理
第五节养老机构质量管理
第六节养老机构信息化管理
第七节养老机构财务管理
第五章养老机构的服务
第一节膳食服务
第二节护理服务
第三节健康管理服务
第四节娱乐服务
第五节日常生活服务管理
第六章养老机构服务的延伸与辐射
第一节社区养老服务
第二节居家养老服务【有没有学习养老机构运营管理的地方】
第三节老年福祉用品的租赁与利用开发
第七章我国养老机构发展与探索
第一节养老机构发展的现状与发展
第二节养老机构的转型与变革
第三节我国养老机构的发展与探索 附录：相关政策法规
中华人民共和国老年人权益保障法 老年人建筑设计规范
老年人社会福利机构基本规范
财政部国家税务总局关于
对老年服务机构有关税收政策问题的通知 养老护理员国家职业标准
参考文献
文摘
版权页：
养老机构运营方案
一、组织结构和团队建设
（一）机构设置及其人员配置
1、机构部门设置：在开业前第六个月准备就绪
机构拟定管理团队的组成部分及相应的人数配备，包括院长、副院长、以及护理部、医务部、办公室、人力资源部、外联部、社工部、财务部、膳食部、质控部、后勤部，共11个部门，具体见附件所示。
2、员工招聘：在开业前第五个月开始进行招聘信息的发布
由人力资源部负责各部门的员工招聘，包括招聘会的参与，新员工入职、体检、培训及各部门管理制度标准的制定和薪资待遇的制定等。完成所有岗位职责及任职要求后，制定基层员工的培训计划，各部门人员到位后，进行相关岗位培训，明确具体工作职责，落实工作内容，开展各项工作。
（1）中层人员招聘及培训计划
新设机构可由重阳老年公寓内派相应的管理人员上岗，同时对外进行招聘，以此负责整个部门的运行。中层人员的招聘要求需具有相应管理工作经验3年以上。人员招聘齐全后进行岗前培训，以机构的特点、运行、管理模式等主要内容进行介绍，确保中层人员对机构的有基本的了解，再进行工作的展开。
（2）基层人员招聘及培训计划
一线医护人员来源主要为学校。由广西中医药大学护理学院
经营的广西重阳老年公寓在护士招聘方面具有巨大优势。通过与学校建立长期人才输送基地，学校可为机构培养大量的护理人才，主要方式为扩大护理方面的招生，加强对护理专业学生的价值观、人生观和就业观的引导，加大到机构实践的力度和强大，增强学生综合素质和能力，这样既可以提高学校的就业率，同时也能让护理专业的学生发挥自己的优势所在，成为养老护理事业的接班人。同时，不仅仅发展与广西中医药大学护理学院的人才合作，还可将南宁市卫校、广西卫生职业技术学院等卫生学校发展成为机构的人才定点院校，长期合作，使机构在入住老人不断增多的基础上，保证人员配备充足。
第一阶段：在机构运营的第一、二年，主要的护士来源为各高校的招聘及社会招聘，满足机构运营前期的人才需要，保证运营正常进行。在开业的第一年，建立与学校的合作，进行人才的储备，从各个年级中挑选出一部分有意向且表现优秀的护理专业的学生进行重点培养，并与学校订立协议，在各种实践及见习时优先考虑这部分学生，人数为200名；其次护理员的引进主要以周边居民为主，利用学校及广西重阳老年公寓的师资力量，对护理人员进行培训，达到持证上岗。第三年开始，假设入住老人达到1200名，按照养老机构的标准比例进行配备人员。
第二阶段：在头三年的运营中，机构逐步步入正轨，日常运营趋于成熟，各方面的人员配置已能满足需求，在此基础上，进行第二阶段的人才储备。从第一次的人才储备中可以得出一些经
验，即与学校合作的优势，可以继续借鉴。同时要扩大校企合作数量，不仅与广西中医药大学护理学院合作，同时还能与南宁市卫校、广西卫生职业技术学院合作。护理员方面，人力资源部可以发展劳务服务公司，到南宁周边市县进行宣传和招收，最后进行培训，作为第五年入住1500名老人的人才储备用。
二、各部门管理制度体系建设
医护服务制度
（一）护理部管理制度
1、接待服务流程体系，包括入院-住院-出院制度
包括服务内容、服务项目、服务收费、入院指南、护理评估制等。
2、护士、护理员管理制度：主要包括护士注册管理及护理员考试制度。
3、护理行政管理制度：主要包括护理部工作制、护理质量管理制度、会议制、人员调配制、值班制等内容。
4、护理核心制度：主要包括分级护理护理制、护理查对制、交接班制、医嘱执行制、护理文书书写制、消毒隔离制、抢救工作制、差错事故报告与处理制等内容。
5、临床护理工作制度：主要包括老人健康教育制、老人转科交接制、与老人沟通告知制。
6、护理安全管理制度：包括护理风险防范管理制、保护性约束制、压疮管理制度等。
7、临床教学、继续教育、见习、实践生管理：护理人员培训管【有没有学习养老机构运营管理的地方】
理制、护理人员岗前培训制、护理人员进修学习制等内容。
（二）医务科管理制度
1、医务室工作制
2、医务人员行为规范
3、查房制
4、医生交接班制
5、抢救工作制
6、医嘱制度
7、医务科医疗安全防范措施
8、医疗废物回收制
9、药房相关制度
10、处方制
11、药品管理制
（三）质控部工作制度 1、严格执行国家和卫生行政管理部门的各项法律、法规、规章和规范等。
2、本着公平、公正、合理的原则，对各科室的工作质量进行控制、反馈、通报、并提出合理化建议，以促进护理院各项工作质量的持续改进。
3、经常深入科室开展调查研究，掌握全院质量管理工作情况，努力发现问题和解决问题。
4、耐心细致做好各类解释工作。
5、积极探索现代医院质量控制方法。
（四）行政管理制度
机构办公室内设人力资源部和外联部，人力资源部主要负责人员的招聘、培训、激励措施制定及与员工相关的各类人事工作的办理，包括合同的制定、修改、变更、解除及终止、续签等；外联部主要负责机构的宣传管理、广告制作、营销推广等工作内容。具体包括以下内容：
1、用工制度：包括招聘、录用、合同签订及解除
2、劳动纪律：包括上下班纪律、考勤、请假等
3、年休假制度
4、计划生育管理制度
5、奖励规定
6、处罚条例
（五）财务管理制度：
1、财务工作制度：主要包括库存现金管理、银行存款管理、内部牵制及处罚办法及收费员的管理制度等内容。
（六）后勤保障制度
1、环境安全
机构内的环境安全主要为人身安全和设备安全，机构内的保卫、维修、绿化、固定资产管理、电气火工作主要由后勤人员负责。包括物业管理、维修人员安排制度、水电维修工工作内容、固定资产管理制度；发电机维修、保养制度；关于热水供应的规
养老地产要实现盈利，必须依靠三个方面：靠政府、靠资本、靠注入。靠注入还是最根本的，只有把政府的养老服务需求满足了，你去靠政府、靠资本才有得靠。
梳理一下分为四块：床位建设补贴，办养老会根据床位数有一个补贴，每个床位多少钱，几千到几万块都有，各地标准不一样。第二，运营补贴。每个月每个床位有几十块到几百块的补贴。第三，给老年人一个补贴，保险。这些保险政府可以出一部分进行补贴。还有一个是低保失能补贴。如果养老机构有不能自理的老人入住，会有低保失能补贴，这是社会对供养老人的引导。对于这样一些补贴，不是说所有的养老机构都可以享受，基本上有一些非盈利性的养老机构才可以享受得了。一般的开发商，我们属于民办、民营为主的机构，他享受不到这个补贴。
这样一些机构就需要去寻找其他的盈利模式。一个就是靠资本，靠资本我们主要是靠出售股权的方式。整体出售又分为两大块：一个是相对于公开市场，一个是非公开市场。基金收购这个模式在国外已经运作比较成熟。它实际上本质是资本运作的模式。当然这个项目本身有稳定的现金流，只不是不是说一下子能够现金快速地回笼。如果这时候需要进行一下子的现金回笼就可以考虑这种方式。这种案例在国际上非常多。这里面资本的力量就非常有影响了，发现这两个参与主体背后都有资本的影子在背后，通过这样的方式，养老机构获得了比较好的调结构进行项目运营。
靠住户，把我们的养老产品以不同的形式销售给养老客户。有几类，这里面细分一下有两类：有产权，卖使用权。卖产权的案例就非常多了，真正卖产权的称之为伪养老，因为卖了以后养老有一定的难度。商铺散卖以后再做整体的管理就非常难。当然也不是说不可以。这里面典型的一个，也是比较早的，它基本上属于地产项目，就是常规讲的伪养老。房产收入占到所有收入的基本上95%、99%以上。所有的养老设施、养老服务核心目的是为了提高房屋的售价来设计的。这是模式的特点。
第二，租售使用权。往往是一些特殊类型的项目，拿过这个地可能是工业用地、旅游用地：看万科，它就是一个40年的旅游用地，没办法进行桥产权分割，所以只能卖使用权。因为有万科强大的品牌在背后做支撑，所以销售也不错。郁亮曾经说过这个养老项目既是成功的，也是不成功的。成功的，销售非常好，非常火爆，都卖掉了。不成功站在养老地产的角度，卖的都是40、50岁的壮年人，所以有这样的说法。这实际上跟房产销售基本上一致。
这里有几个方面的好处，特点：售卖使用权。因为中国人对产权比较敏感，所以使用权比产权售价要低。第二，产权不发生转移，所以运作企业拿的资产还是可以进行一些资本上的运作。这是对开发企业来说比较有利的一点。再就是物业出租，它的本质同样是一个房地产物业的出租模式，特点是说有一定的入门费用，但是这个金额相对比较低，和会员卡，其他的项目相比入门低，主要是通过租金收入来
收益。这样的项目因为要长期经营，它的养老设施、养老服务说会做比较大的投入，确保这个项目入住的老年人享受到养老的相关服务。 这里有一个案例，实际上这个案例并不是这么成功，但这是典型的出租性模式。分几个区。租户可以有几种选择：第一，医疗、押金、高租金、高医疗押金、低租金。如果押金交到一定的程度可以免租进行入住。主要是通过交押金之后的资金来进行金融运作，获取的收益实际本质上还是租金的模式。这种门槛比较低，可以选择低押金，进行出租没有太多的限制。这也是造成了项目最终不是很成功的因素之
一。前期投入的资金没办法通过一次性的资金来回笼过来，而且回收期比较长，会面临市场的风险，这是项目的特点。这个项目不好有很多因素，这个分析下来就是一个因素。
再就是会员卡模式，被市场认可度比较高的模式。项目本身不介绍了，流传很多信息。A、B、C卡，C卡卖完了，不同的卡有不同的价格、服务。还有一个是物业出租，有些沿街配套的商铺、物业来进行物业出租，产生一定的收入。收入主要来源于会员卡，这也是权益的出售。模式应该说比较成功，得到了资本市场的认可。而且不仅在项目上进行运作，还有品牌输出、管理输出、资金输出也做得非常好。有些是品牌合作，还有些是管理合作。尤其得到了很多业主方的认可。 另外一个，实际上是租售结合，就是前面几种模式的混搭。这个模式最典型的是太阳城，太阳城项目有租赁、销售，销售物业和租赁物业形成一个互相支撑的作用。租金进行定期的调整，它的模式有几
个方面，一个是通过出售物业可以快速地回笼资金，确保资金流的平衡。这个平衡很重要，但出租的物业进行养老相关的阴影，把养老做起来，形成很好的口碑。这两者之间形成了一个比较好的结合。通过这种方式避免了其他伪养老项目，一卖了之最后走人的项目。两种不同的项目起到不同的作用，一个是确保现金流，一个是确保口碑和品牌。
最后对于模式进行了比较分析，站在房地产的角度下物业出租是最好的，资金回笼速度快，但整体品牌建设上是比较弱的。会员卡和租售结合的模式来看是一个相对均衡的模式。会员卡的模式下，必须要做好真正的养老服务，它能够为企业建立起专业的品牌效应，像亲和源的品牌还能够扩展、输出，为整个企业取得比较好的效益。同时它的资金回笼速度，因为会员卡前期的售卖也能够得到保证。
整个品牌有住户、养老运作，所以品牌同样可以建立。我们说两种不同的思维形成了不同的模式，一种还是地产式的卖房子。还有一种是做真正养老运营的模式。如果做养老运营的话，我们建议你会员卡的模式和出售结合的模式非常值得考虑和结合的模式。
总结起来盈利模式个靠：靠政府、靠资本、靠住户。但根本的还是要服务好客户，真正有了养老、有了现金流，资本对你的认可才会有。真正要做养老，做资本运作的话，要打好养老的基础。
盈利模式
盈利的话有四个方向，
第一个就是提供服务，收取一定服务费后，可以提供健身服务、健康咨询服务、活动场地等等。
第二种是出售相关商品，比如结合健康咨询服务的相关药品出售（可以与药店或医院合作或自营）、假牙、相关健身器材、医疗和保健等等。
第三种是成立各种俱乐部让老年人来进行学习，多数老年人在退休之后会比较倾向于学习一些东西，例如书法、国画、舞蹈等等。（这个是否真的有需求有待考验）
第四种就是做智慧平台，有统计显示我国离退休的人员具有大专以上程度专业技术人员达700多晚，高层次的约70万，这些专家的智慧是一笔很宝贵的财富，可以与相关人力资源机构合作。
养老机构经营管理 课教案
学 期：学 时： 48 系 （部）： 社会事业系 教 研 室： 老年服务与管理 授 课 教 师：
章 节：第一章 老龄产业概述
教学任务：了解国内外老龄产业的发展现状，掌握我国老龄产业的发
展对策。
重点、难点：我国老龄产业的发展对策。 教学内容提要：
第一节 国外老龄产业的发展
一、老年人教育产业 二、老年人休闲产业 三、老年人医保产业 四、老年人情感产业
第二节 中国老龄产业的发展现状
一、老龄产业的概念 二、老龄产业发展历程 三、老龄产业的发展现状
第三节 中国老龄产业的发展对策
一、澄清政府角色定位 二、加强产业配套
三、企业开拓策略指导
复习思考题、作业：我国老龄产业发展的方向？ 课后小结：【有没有学习养老机构运营管理的地方】
章 节：第二章 老龄产业管理概述 教学任务：
本章介绍管理学的基本问题。通过本章的学习，使学生掌握管理的基本含义，熟悉管理原理，了解管理者的基本职责，最终使学生具备参与老龄产业管理的基本素质。
重点、难点：
本章的重点在于基本概念的介绍，难点在于理解管理劳动的特征。
教学内容提要：
第一节 管理含义及其特点 一、管理概念与属性 二、管理系统及构成
第二节 管理对象与管理环境 一、管理对象 二、管理环境 第三节 管理者
一、管理者的概念及特征 二、管理者的分类及其职责 三、管理者素质及必备技能
复习思考题、作业：为什么说更多的管理者是以组织内部的要素或
活动作为管理对象的。
课后小结：
章 节：第四节 管理媒介 管理实训 教学任务：
帮助学生掌握管理机制和管理方法。并通过管理游戏加深对本章内容的理解。
重点、难点：
在不同的情况下，应使用哪种管理方法。
教学内容提要：
第四节 管理媒介
一、管理机制 二、管理方法
（一）管理方法的涵义与分类 （二）四大常用方法的比较 系列实训之一——订书钉的用途 系列实训之二——沙漠奇案
复习思考题、作业：怎样有效地运用管理方法? 课后小结：
章 节：第三章 老龄产业管理技术
第一节 计划
教学任务：
掌握环境分析和管理问题分析的方法。
了解决策的过程，掌握决策的程序；计划书的编写。
重点、难点：
环境分析的方法。
教学内容提要： 第一节 计划
一、环境分析与问题界定 （一）计划职能涵义 （二）计划的种类
（三）计划职能的基本程序 （四）环境分析
（五）管理问题分析与确定的模式
复习思考题、作业： 选择铁路疗养院，进行环境分析。 课后小结：
养老机构培训体系报告
社会老龄化加速，老年人的生活照料、康复护理、医疗保健、精神文化等需求日益凸显，养老问题日趋严峻。
养老机构的服务人员的整体素质偏低，专业水平、业务能力、服务质量，在很大程度上无法满足老年人的护理需求。
政策背景
政策上，国务院办公厅日前印发规划提出，到2015年，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。
教育目标
我方筹建中的健康护理培训学校、是一所综合型的以健康教育为核心的专业护理和家政管理的学校。
学校将以人为本、质为上、树品牌为办学宗旨。利用现有资源，面向社会，争取以较低的投入创造较大的经济效益与社会效益，创立学校的品牌。提高学校的社会知名度，提升学校的办学层次。
我们将逐步形成居家介护师培训中心、养老照护的示范中心、护理员继续教育培训中心、养老护理人才的储备中心。我们的目标是最终成为中国养老护理家政服务的“旗舰”学校。
具体科目
竞争优势
核心优势
我们是一个大型的专业人力资源集团公司。在学校运作过程中，资源互补、部门协作、信息共享，形成循环的高效的价值链
渠道优势
我们的就业渠道畅通，我们有遍及全国多个省市、众多的优质合作伙伴
管理优势
我们的有优秀的学校管理团队，有职场成功精英人士领导
我们有集团公司雄厚资金支持
具体方案
方案的实施上，我们经过严密的调研，可通过以下项目的达到我们办学的既定目标。
1. 通过国际国内的交流与合作，建立集团在养老行业领域的产学联动体系。
2. 编写、出版符合中国国情特色的养老护理培训教辅资料（音像、书刊）。
3. 获得政府部门相关养老专业证书（持证上岗证书）的授权培训资质。
4. 获得国际相关养老专业证书（持证上岗证书）的授权培训资质。
5. 培养集团养老护理产业所需的管理、师资、专业人才与优秀服务人员。
6. 为社会养老院及其它敬老机构培养、输送师资、管理、专业陪护人才。
7. 制订集团养老服务产业机构的标准化管理与服务规范（企业标准）。
8. 培育国内养老护理的品牌职教网络体系，组建专业教育集团。
9. 配合集团战略，构建产学对接的养老护理行业服务体系。
具体步骤暂定为
1. 组建筹备工作小组，与国内外洽谈培训合作。
2. 联合开办养老管理、护理专业的师资班、进修班培训。
3. 招聘、培养自己的专业梯队，申报相关证书授权培训资格。
4. 与相关专业机构合作、资助课题研究、组建编委会，合作编写教材。
5. 组建异地连锁培训机构网络，自主开办系列特色培训课程。
6. 与各地民政部门、职教培训及敬老机构建立业务合作关系。
同时我们可通过国家补贴、短期培训、教学实习结合、专家讲座、合作办学、020模式、降低人力成本、课程费用等取得盈利。
时间规划
我们通过三个阶段来完善我们的培训体系
第一阶段的筹建、磨合期：建立培训体系
1. 签订合作协议、整合学科资源
2. 筹建培训学校、招募培养师资
3. 对外合作办班、试点特色培训
4. 制订教学大纲、编写课程教材
第二阶段的试验、规范期：建立培训网络
1. 扩大课程系列建设、建立系统的常设课程体系
2. 选择相关招聘基地、合资合作开办培训分校
3. 建立产学对接输送体系，扩大培训业务规模
第三阶段的定型、推广期：建立教育品牌
1. 申请职教非学历资格证书授予资格
2. 扩大连锁分校规模、打造养老培训的行业龙头品牌
3. 成立教育产业集团，为进一步发展为上市公司奠定基础
希望我们能成为以品质、品牌、品位教育取胜的专业养老护理类培训机构。
近几年来，浙江省遵循市场经济规律，在鼓励民营资本参与兴办养老机构，推进养老服务产业化等项中，进行大胆探索，创造了多种养老机构经营模式，引起社会各界的高度关注。我们通过对浙江省杭州、温州、台州、宁波等地的养老机构进行的实地考察调研，有了一些新的思考。
浙江省养老机构大致分为以下几种：
国家或集体兴办。温州的红景天养老院是由街道开办的，为充分发挥投入的国有资本效能，提高管理和运营水平，获取最的大经济效益和社会效益，让人住老年人得到最好的照料，享受最好的服务，主管部门采取了产权与经营权分离的方式，公开招聘经营管理人员。招投标结束，双方签订合同。中标方在满足五保、特困老人入住(收住五保、特困老人，政府给予补贴)的前提下，招收社会老人入住，享受国家非营利机构所有优惠政策。期间，经营者以租金形式分批向主管部门上交部分经营利润。
集资兴办。温州永嘉的康乐山庄、玉环的夕阳红山庄是由老年人自发组织起来，在集体的土地上个人集资兴建的老年人社区。温州的红枫山庄也应归人此类，所不同的是该山庄由私营业主出面策划，政府划拨土地，私营业主只投入少量启动资金，办妥手续，然后按每平方米1700—2200元不等收取老人的资金建房。现红枫山庄的经营者已经由民政登记的民办非企业改为工商登记营利企业。上述山庄均享受国家非营利机构所有优惠政策。
非营利机构经办。宁波市的颐乐园是由政府出面协调，政府划拨土地100余亩，并出面协调市财政、市慈善总会、大红鹰集团共同出资1．3亿元兴建的。该院建筑规范，环境幽雅，条件优越。出资方共同组建管理公司，在工商局登记，享受国家非营利机构所有优惠政策待遇。该院吸纳了400多老人入住，80％以上是离休老干部。因为条件好、收费低，老人常常排队等候人住，床位供不应求。
民间资本兴办。温州的水心老年公寓是由一对热心老龄事业的下岗夫妇租用闲置的厂房开办的，年租金15—16万元，收住老人70-80位，满负荷运转。年盈余六七千元。此种形式在浙江全省还有很多。奉化的99老人乐园是私营业主王雪飞夫妇卖掉了经营良好的企业，投资1400多万元兴建的全省规模最大的民营老年公寓，所用土地为协议出让。公寓条件较好，现收住100多位老人。台州市崇德山庄由台州著名民营企业九州药业集团出资兴建，政府划拨用地274亩。规划有高档老年人住宅、老年公寓、老年护理院、老年活动中心等，是一个设计超前、功能完备的老年人社区，现企业已投入4000多万元，建设总投资约需3-4亿元。
纵观以上四种兴办模式，我们以为第一种模式代表着社会福利机构改革的方向，是盘活存量资产，有效利用现有养老资源，提高资金利用效能有效模式。第二、三种模式不仅不宜推广，而且应该严格限制或者禁止。因为这两种模式养老隐含着较为严重的问题：
国有土地资源的流失。土地是我国极为稀有且不可再生的资源，国家对土地资源的保护极其重视，颁布了《中华人民共和国土地管理法》等多部法律法规。永嘉和玉环的少数老年人自己组织起来，没有经任何土地部门审批并未办理严格的用地手续，即自己动手在集体的土地上集资盖房，建起子康乐山庄和夕阳红山庄，严格意义上讲是土地使用的违法行为。
导致不当受益。康乐山庄、夕阳红山庄和红枫山庄集资盖房，由于没有计人土地成本，所造房屋与房地产开发房屋存在相当可观的差价，这部分差价构成了不当受益。例如一位老人几年前出资5．6万元购买了一套80多平米住房的使用权，现转手出让卖到20多万元，自己仅需向山庄管理机构上缴2800元的管理费即可。还有一位老人以每平方米1200元的价格，花30万元拥有了一栋250多平方米带车库独立别墅的使用权，装修费却花了60多万，而在其对面仅一路之隔的房地产开发房产则为每平方米4000—5000元。
社会再分配不公。康乐山庄、夕阳红山庄和红枫山庄集资盖房，参与的老人不是也不可能是最需要关注的贫困老人，多数是离退休干部、教师或者是收入较高并有一定积蓄的老人；而真正贫困需要福利照顾的老人却无力集资盖房，无法享受此等优惠。结果是贫者愈贫，富者愈富。宁波市颐乐园人住的80％以上是离休老干部。其中有位离休的局级干部，夫妇二人在此居住带有卫生间和厨房的套房，连吃带住加上卫生保洁等费用，每月仅需开支2000元，还不到其离休金的一半，享受着超值的服务。他家里原有的住房则可租可售，两头获利，无形中每月增加了不菲的收入。社会福利属于社会再分配的范畴，其出发点是扶危济困，是帮助社会上最需要帮助的人群，起到稳定社会的作用。可是人住诸如宁波市颐乐园之类高档老年公寓的人员原本享受了应得的福利，再来这里以较小的代价获得超值的服务，实际上是社会福利享受对象的错位，既违背了社会福利的本意，也造成了事实上的再分配不公。
隐含着不安定因素。温州出台以在工商登记和在民政登记为
标准来区分营利养老企业或非营利养老机构的文件以后，由政府划拨土地集资盖房的红枫山庄私营老板立即提出改“民非”登记为工商企业登记，这样就需要补交土地出让金，该老板表示这笔出让金肯定会转嫁到人住在该山庄的老人头上，无形中把政府推到了山庄老人的对立面，导致政府与老年人的直接对立。对此当地有关部门深表忧虑。
存在国际化养老的误区。浙江省有的养老机构为了增加收入，提出吸收港、澳、台甚至外国老年人来人住。如果该机构是按完全成本计价接收入住，则无可厚非，但如果是按目前通行的不计地价和造价，仅按运营成本计价的方式接纳入住，就值得商榷。
第四种模式恰恰是应该大力提倡和推广的。因为它是真正的民间资本投入，自主经营、自负盈亏，既弥补了政府社会福利的不足，又为社会老人提供了养老服务，满足了日益增长的老年人的需求，同时也吸纳了很多下岗女工和民工，完全符合我国政府大力发展社会服务业的指导思想，理应给予扶持和推广。但也恰恰是该种模式遇到了政策瓶颈：只有登记为民办非企才能享受国家的优惠政策，可是登记为民办非企又给这些企业带来许多麻烦和困难。如在温州开办水心老年公寓的一对夫妇，以公寓为家，吃住在公寓，亲自买菜、做饭，惨淡经营，年盈余仅六七千元。即便如此，按照民办非企业的管理规定，这盈余的六七千元也归该公寓所有，而不能属于个人。奉化的99老人乐园因为登记为民办非企业，受政策限制，投入大量资金盖好的房产成为“福利机构所有”(宁波房管所、民政局出具的不能抵押贷款说明)，资金问题凸现，举债无门，经营陷入困境。台州市崇德山庄由台州著名民营企业九州药业集团出资兴建，建设总投资约需3—4亿元。由于台州市发文将该山庄定性为“民办非营利福利事业单位”，土地不能抵押贷款，将来土地上的建筑物也不能抵押贷款，致使企业资金运作困难，且其投入资金将不能收回，投资商如今是进退维谷，骑虎难下。
我们发现各地对什么是社会福利、什么是老龄产业不甚明晰。有的地方把所有养老机构都看作是老龄产业，也有的地方把所有养老机构(老年公寓、老年住宅区)都视为社会福利事业；有的以在工商还是在民政登记为标准来区分社会福利和老龄产业；有的又以营利或非营利来区分社会福利和老龄产业。我们认为上述看法都是错误的。
首先，社会福利与老龄产业有着本质的区别。社会福利是国家在法律和政策范围内，向全体公民普遍提供资金帮助和优待服务的社会制度。它表现为国家及社会团体兴办的多种福利设施、提供的社会服务以及各项社会福利事业，讲求的是公平与公正，是不计成本和盈利的。比如国家办的养老院、福利院，国家投入了土地、资金等大量的人力物力，决不是为了盈利，而是为了扶危济困，稳定社会。而产业则不同，产业是指生产事业，是经营活动，提供的是商品，追求的是利润和效益。老龄产业是随着人口老龄化而出现的新兴产业，是为老年人提供特殊商品、设施和服务，满足老年人特殊需求的行业和企业经济活动的集合。
其次，以在工商还是在民政登记为标准来区分社会福利和老龄产业，不仅不科学，而且容易造成混乱。比如，宁波市的颐乐园组建了管理公司，在工商局进行了登记，对外介绍其经营是盈利的。那么能否据此断定它是养老产业呢?结论是否定的。因为它的投资主体是国家、非营利机构(宁波慈善分会)和社会捐赠(大红鹰集团)，仍然是社会福利的性质。所谓的盈利是建立在对原始投入不计成本、不计利息、不算折旧、不求回报的基础之上的，是仅仅以充分享受政府免税等优惠政策之后的运营成本为起算点的盈利，并不是真正意义上的盈利。极而言之，不过是福利机构管理方式的改进、福利资源利用率的提高而已。而登记为民办非企的温州水心老年公寓、奉化的99老人乐园恰好应该定性为老龄产业，也是国家应该重点扶持的对象。
通过调研，我们感到：国家出台政策扶持老龄产业的发展很有必要。适时出台相关政策，吸引大量民间资本进入养老服务业，鼓励、扶持以养老服务为主体的老龄产业大力发展，既可以弥补国家福利资金投入的不足，又可以为广大的老年人提供优质的服务，促进社会服务业的发展，保持社会经济协调、稳定、持续的发展，对于提高老年人的生命、生活质量，拉动经济增长，促进社会就业，都具有极其重要的意义。
政策扶持的重点和对象应该是民营养老产业。有投入，有产出，才能称之为产业。如果只有投入而不求回报，不计成本，不讲产出，那是慈善事业，而不是老龄产业。经济学原理告诉我们，资本是具有逐利性的。民间资本进入养老服务领域，获取合理的经营利润。既然我们认定老龄产业是第三产业和社会服务业的重要组成部分，就应当把养老服务业当作产业来对待，就应当出台真正意义上的“老龄产业政策”，重点扶持民营养老产业。其最终目的就是吸引大量民营资本进入养老服务业，让所有热心为老服务，积极投身养老服务业的民营业主明明白白办企业，在市场调节、公平竞争的基础上，在讲求社会效益的同时，堂堂正正地赚取合理的利润，为日益增多的老年人提供优质的养老服务，最终使更多的老人受惠。
现行老年社会福利实施方式很有改革的必要。我国现行社会福利制度及其实施方式是在长期的计划经济条件下形成的，基本上是由国家投资兴建养老机构，不计成本，管办一体。调查中我们发现，由于多数国办的养老机构没有进入市场，没有竞争，经营者没有压力，其经营状况往往不如非公有制养老机构。总体来说投资大，经营效益差，并存在不当享受社会福利、社会二次分配不公的现象。许多地方民政部门已经觉察端倪，开始探索社会福利实施的新方式、新办法，如辽宁省提出，要“转变政府投资观念，今后政府原则上不再兴办国有独资的养老机构”，“要实行钱随人走的货币化养老方式”，采取政府购买公益性岗位、购买服务的办法，发挥资金使用的最大效应，让老年人获取优质的服务。上海、大连市采取的居家养老模式就是政府购买公益性岗位、购买服务，使老年人和下岗职工双受益的经典模式，政府的一份投资收到了双倍的投资效益。温州实行投资与经营分离、办管分离、公开招聘经营管理人员，有效地盘活了福利机构存量资产，提高了资本利用效能，既减轻了政府管理负担，又使老年人享受到了优质的服务。因此，建议相关部门借鉴辽宁、上海等地的做法，改革以往国家办福利机构、管办一体的实施方法，改为以甄别、确定福利对象，实行货币化补助养老。对于已建好的社会福利设施，也应参照温州的做法，实行办管分离，最大限度地发挥现有社会福利设施的投资效能。这样，不仅可以使国家节约大量的固定资产投资，还可以充分利用稀缺的社会福利资源，让更多的老年人享受更多的优质服务。
随着经济社会的发展和人口老龄化趋势不断加速，养老养生产业潜力巨大，各级政府越来越重视养老服务业的发展，国务院、省、市相继出台了扶持发展养老服务业的相关政策。山青水秀，风景秀丽，开发养老养生项目拥有得天独厚的自然优势，创建规模大型化、服务全面化、品牌高端化的养老养生项目，对吸引川南乃至西南老龄人口到我县生活居住，增加就业岗位，助推经济转型升级，将发挥积极作用。
一、养老现状
据调查统计，我县60—64岁老年人23727人，65-69岁老年人18805人，70-74岁老年人13698人，75-79岁老年人10201人，80-84岁老年人5965人，85-89岁老年人2556人，90岁以上老年人785人，60周岁以上老年人占全县总人口比例16.45%，早已全面进入老龄化社会。
对比分析，在今后相当长一段时期内，我县人口老龄化将呈现以下特点：一是人口老龄化程度进一步加重，老龄人口比例趋高。二是人口老龄化进程趋于加快，呈明显上升趋势。三是老年人口“高龄化”特征更趋明显。四是老年人口性别比梯次递减。由于男女在生理心理及工作生活方面存在差异，导致女性平均预期寿命高于男性，老年人口中女性人数明显多于男性。
机构养老有所成就。我县养老服务起步于机构养老，在2016年以前为政府投入兴建的19个乡镇敬老院，目前我县现在登记在册公办养老机构20个，民办养老机构1个，实有养老床位1282张，入住老年人614人。
社区养老已经起步。2016年镇碧玉社区成功创建省级养老服务社会化示范社区，鼓励支持社会力量参与养老服务，开始引入社会化养老服务理念。2016年建成镇淯江社区日间照料中心、桃坪乡桃园社区日间照料中心，将社区养老服务由中心城镇向乡镇延伸。2016年将建花滩镇林园社区日间照料中心、铜锣乡龙湖社区日间照料中心、龙头镇聚龙社区日间照料中心、竹海镇相岭社区日间照料中心，社区养老将覆盖全县1/3的乡镇，将覆盖65%以上的城镇老年人。
农村养老有所动作。农村幅员面积广，老年人口尤其留守老人多，经济收入低，基础设施建设不足，因此农村养老是各方力量难以企及的地方。2016年我县选择基础条件较好，交通较为便宜，老年人集中的13个建村实施农村互助养老项目，建成老年活动中心、幸福院等13个，在农村养老服务社会化方面迈出了第一步。2016年将建成14个农村互助养老项目，进一步覆盖更多的村、更多的老人。
居家养老服务开始起动。由于中华民族传统的家庭伦理道德观念的束缚，多数老人很难走出家庭养老的固有模式，宁愿在家冷饮生吃、独守空房，也不愿走出家门，融入社区，走进养老机构，接受机构服务、社区服务，因此居家养老是目前也是今后相当长时期内主要面临的难题。目前，我县正在探索实施政府为困难家庭失能、半失能老人购买居家养老服务，进而转变老年人固化观念，接受社会服务，推进居家养老服务发展。
二、养老项目发展的不足
目前，我县养老机构的发展水平已难以满足老龄化社会加速发展的需要。我县养老服务业的欠缺不仅仅表现为养老机构总量不足、床位数少、服务水平和档次普遍不高，更在深层次上表现为养老机构的社会化发展水平低、管理理念和经营模式陈旧。
在我县登记在册的21家养老机构中，由政府投资兴建和管理的福利型养老机构仍然占据绝对地位。这类养老机构虽然普遍地理位置较好、资金有保证、经营时间较长、管理经验比较丰富，但由于国有国营的福利性质，其经营管理方式相对较为保守，各自为政，完全依靠财政补贴，不发展或不愿发展院办经济，无造血能力，受政府投资、运营不能对外经营的局限，不参与市场竞争或竞争力不强，规模化发展的意愿和能力较弱。对于老龄化趋势加速发展的今天，仅靠政府、靠福利，远远不能为民众提供足够的养老保障。另一方面，民办养老机构起步较迟、基础薄弱、规模较小、品牌分散，加之养老服务行业本身投资大、回报低、社会福利性质强，离开政府的鼓励与支持，民办养老机构做强做大的难度很大。
加快养老服务业的发展，使之成为一个符合经济规律、能够健康成长的产业，既有利于解决社会养老的矛盾，也有利于促进社会就业，形成以“银发经济”为特点的新的增长点。
三、养老项目发展的方向
从国内外养老服务业发达地区的产业发展情况和商业服务业发展的普遍规律看，要培育健康发展的养老服务产业，必须改变现有的国有养老机构以政府计划管理为主，民营养老机构小规模低水平单打独斗的局面，借鉴政府支持连锁商业服务业规模化发展的成功经验，着力发展符合经济规律，具有独立生存与发展能力的社会化养老机构，重点倾斜，扶优扶强，着力培育具本地特色或引进一批连锁化、规模化的品牌养老机构。
事实上，在国内，已有一些地区开始了养老机构连锁化、品牌化发展的积极探索。如南京真美好老年公寓已进入第10个年头，业已发展成为拥有5个营业网点的连锁养老院。天津鹤童老年福利协会已发展成为拥有6家专业老人护理院和包括居家老人照料公司、老年病医院、老人护理职业技能培训学校、清洁管家公司、老人营养餐配送公司以及老年用品公司等一系列机构的社会组织，成为初具雏形的养老产业集团，得到了国家民政部领导的充分肯定和高度评价。中华慈善总会也在积极筹办“夕阳红”全国连锁老人公寓。市内的成立于1993年宜飞老年公寓已经市民政局审核许可，拥有300张养老床位，在及川南具有一定的影响力。县东山老年养生会所入住老人部分来自泸州等周边县市。
因此培育具本地特色或引进连锁养老机构走品牌化发展、规模化经营和集约化管理的产业发展道路，市场竞争优势显而易见。这也必将是未来养老服务业发展和养老机构发展的必然趋势。
四、优势
一是政策加力。近年来，各级高度重视并大力发展养老社会福利事业，出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2016〕35号）、《省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（川府发〔2016〕8号）、《市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（宜府发〔2016〕12号）等系列重要文件，为培育发展养老服务品牌提供了政策依据，《县投资促进实施办法》使引进连锁品牌、吸引民间资本投资养老服务有了落地的可能。
二是生态支撑。温暖湿润，气候宜人。雨热同季，四季分明，年均气温18.3℃，年均降雨量1141.7毫米，日照时数987.6小时，无霜期达357多天。全县森林面积83.1万亩，森林覆盖率达55.4%，负氧粒子含量最高达每立方厘米5.8万个。山水俱美，旅游兴盛。是全国休闲农业与乡村旅游示范县，获得“中国最佳乡村旅游目的地”等称号，成功创建为全国文明县城、国家卫生县城、国家园林县城，荣获“中国人居环境范例奖”。
三是资本投资意向强烈。2016年，神龙医药有限公司、蜀海旅游发展有限公司、市二医院等多家企业、机构到我县咨询、了解养老产业，东山老年养生休闲会所多次提出扩建请求，县内外资本对我县发展养老产业前景极为看好，投资意向非常强烈，规划定位较高，立足长远发展。因此，因势利导，吸引民间资本，打造品牌化养老较易实现。
五、发展措施
为能够更好地应对老龄化社会的挑战，发展我县“银发经济”，培育一批在全省乃至西南地区具有较高知名度的品牌养老服务机构，可以从以下方面着力：
第一、理清政策思路。由民政局牵头，专题研究鼓励支持我县发展连锁化、品牌化养老机构的政策措施，可以充分借鉴国家有关部门和上级政府关于支持发展连锁商业企业的优惠政策，理清我县做强做大养老服务产业的政策思路。
第二、建立重点养老机构联系制度。可以借鉴扶优扶强发展经济的成功经验和做法，由民政主管部门通过考察研究，确定实力强、机制好、管理优秀、发展潜力较大的养老机构作为主管部门领导重点联系单位，即时有效地沟通和共享关于政策、行业、专业等方面的信息和资源，对其经营与发展进行指导和监督，提升养老机构本身的营运能力和市场竞争力。
第三、对重点扶持、引进的养老机构适当给予政策倾斜，在其实施品牌化、连锁化发展的进程中积极加以支持。如可考虑适当增加养老床位补贴额度、给予基础设施建设补贴、利用金融贴息政策等。
第四、有步骤、有计划的实施养老资源整合和工作，鼓励有条件、基础好的养老机构在市场中以多种形式对小、散、差的同类型机构实施并购，允许优质养老机构入股经营公办养老机构，实现统一品牌、连锁经营的行业主导格局；同时，在对各类学校、机关等老旧建筑实施改造或重建时，优先考虑和满足区域内养老机构的需求，新建、改建居住区建设要将养老服务机构纳入建设规划。第五、多渠道保障人才供给。针对养老行业人才短缺问题，应给与适当的政策性支持和帮助，吸引外地优秀人才到发展、实现人生价值，支持养老事业发展；就业培训机构开展相关专业培训，发掘本土人才，把本地人力资源转变为人才资源，尽可能的为此类人才解决家属就业、子女入学、医疗保障等实际生活问题，解除他们的后顾之忧。
一、总体要求
以党的十八届三中全会和省委十三届七、八次全会精神为指导，围绕国家分类推进事业单位改革的总体思路，采取先行先试、循序渐进、稳妥推进、全面推广的方法步骤，积极启动我镇公办养老机构改革试点，充分发挥公办养老机构在社会养老方面保基本、兜底线的功能和辐射、示范、带动作用，使我镇公办养老机构资源效益达到最大化的目的，推动我镇养老服务业持续健康快速发展。
二、试点单位概况
（一）试点简介。我镇位于县南部，与新余市分宜县接壤，距县城23.6公里。全镇总面积117.3平方公里，下辖9个行政村，1个直属队，116个村民小组，132个自然村，总人口5039户17110人，人均年龄在43.5岁左右，60岁以上老人2705人，人口趋于中老年化，而且孤寡老人较多，全镇五保户152户156人，其中孤寡老人就达152人。目前，我镇公共养老职能由镇养老院承担，其服务范围现已辐射到邻近乡镇。
该敬老院座落于空气清新、环境幽静的小坪村境内，离集镇1公里，占地面积80余亩，建筑面积4759.5平方米，由生活区、休闲区、种养殖区三个功能区组成。院内亭台楼阁、青砖黛万，雕镂画栋，古色古香；绿树成荫，鱼水嬉戏，人文、自然、绿色浑然于一体。
生活区由住宿楼、餐饮楼和卫生楼构成。住宿楼现有单层宿舍楼三排，房间100余间。目前有床位150余个，入住老人109人。在房间布局中，充分考虑了老人各种情况，配置了单人间、标间、三人间、四人间等，满足不同老人的居住需求。房内配备了电视机、衣柜、单独卫生间等设施设备。餐饮楼分厨房、餐厅、储物室。厨房配备了现代化的餐饮炊具，功能齐全，充分满足老人饮食方面的各类需求。卫生楼有急诊室、公共浴室和理发室等；休闲区由“休闲广场”、“康复室”、“阅览室”、“散步长廊”构成。喷泉、凉亭、健身器材、报刊杂志等完善的休闲娱乐功能在全面满足老人各类娱乐休闲需求的同时，更加深入地关注老人精神生活，为老人营造出自由自在，快乐舒适的生活环境；种养殖区由种殖区和养殖区构成。充分利用农村土地资源提高自身供给能力，极大减轻政府财政负担。自产的蔬菜、肉类等绿色无公害不仅保证了老人的饮食安全，更为老人提供了天然健康的饮食营养。
（二）工作开展情况。结合试点改革的任务要求，一是对现有管理制度进行梳理完善。以文件要求为指导对现有管理制度进行梳理完善，重点建立健全了老年人经济情况、身体状况为重点的评估制度，入院甄别标准，社会评议和公示制度。在具体改革措施开始实施前形成制度规范，让制度先行；二是继续加大基础设施建设投入。对休闲广场、种养殖区建设、宿舍楼修缮等继续加大投资建设力度，进一步完善相关服务功能；三是挑选业务骨干参加服务技能培训。在现有人员队伍中挑选业务能手、技能骨干等参加学习培训，超前适应公办民营化后养老院的经营和管理，为改革做好充分准备。
（三）与试点任务相关工作基础。一是功能化分区已现雏形。公办养老院改革之后原则上实行“一院两制”，对老人的服务和管理将实现差异化，因此功能分区就非常有必要。目前，该院生活区、休闲区等已初步形成区域分隔，为差异化管理和服务奠定了硬性基础；二是初步建成一支专业化人才队伍。目前该院主要管理和服务人员都具备多年养老院的工作经验，在如何经营管理养老机构、如何服务好老人等方面都具备较强的能力素质，为提高管理服务水平奠定了人才基础；三是摸索形成了一套较为完善的养老服务制度。该院多年的运营管理及与老年人的相处沟通中，探索出了一套较为完善的养老服务制度，不仅充分符合老年人的心理和生理规律，让老年人乐于接受，更适应该院的日常运营管理。
（四）有利条件和不利条件。1、有利条件：一是我县老龄化加速，社会养老力量严重不足。我县老龄化水平高于全国14.8%的平均水平，老龄化加速的同时，社会养老力量又严重不足。另外，随着社会生活节奏的加快，多数家庭都缺少足够的人力和精力照顾老人。因此，我镇养老院民营化的市场空间很大；二是该院现有的资源条件为改革试点奠定了一定的软硬基础。尤其是在自然环境方面，空气清新、景色优美，是老年人追求回归自然、颐养天年的好地方；三是性价比优势。与纯商业化养老机构价格昂贵相比，公办养老机构改革后不丢公共属性，不以营利为目的，在利用现有公共资源来弥补社会养老力量的不足方面具有物美价廉的优势；四是农村老年人的观念在慢慢转变，逐渐接受社会养老这一养老方式。2、不利条件：一是民营化经验欠缺。公办养老院在推入市场后如何应对市场竞争，如何应对市经风险，在实践经验上存在不足；二是硬件条件要在民营化后充分满足老年人多样化需求上还严重不足；三是业务队伍人员结构失衡，突出表现在年龄结构和性别结构方面。该院目前业务人员平均年龄40岁左右，男性占比偏高。尤其缺少专业的女性护理师。
三、试点主要目标
一是面对社会养老力量薄弱、费用昂贵而非困难户或五保户等普通群众养老需求层次稍高的现状，通过改革，提高该院服务档次，满足普通大众的养老需要；二是改变以往养老机构只重解决温饱单一化功能，实现服务功能多样化；三是增强该院自身存在能力。通过改革，使部分养老服务民营化，从而增加经济收入，实现“以院养院”的目标，减轻政府财政负担；四是探索出一条社会养老新路子。在家庭养老逐渐缺失，农村社会养老负担不起的现状下，通过该院先行先试，探索出一条适合农村养老的新路子。
四、具体任务和时间安排
（一）调查阶段（2016年5月1日至6月30日）
通过问卷调查、随机走访等调查方式掌握我镇老年人社会养老需求情况。同时可委托专业社调单位对我县养老市场的需求度、消费能力、服务类型等方面做好市调，为改革决策提供准确真实的参考材料。
（二）筹建阶段（2016年7月1日至9月30日）
在县民政局的指导下，根据调查结果和该院的实际情况来确定改革内容，科学制定具体的改革执行方案。另外，加大宣传力度，营造出良好的改革氛围，为顺利推进改革蓄势造能。
（三）启动阶段（2016年10月1日至11月30日）
遵循先易后难、由点及面、稳妥推动、循序渐进的原则逐步启动改革程序。在硬件建设方面切忌求大求全，要充分结合实际发展，既要注重眼前也要着眼未来，统筹兼顾、有所侧重，在改革实践中修正完善。
五、风险评估与保障措施
（一）风险评估：一是由于养老院的投资较大，短时间内不会很快回本，市场的变动会增加投资收益的不确定，在前期试点运营中甚至可能出现亏损；二是民营化后可能效益较好，公共属性不断被商业化侵占从而削弱公共服务功能，造成福利养老职能弱化；三是“一院两制”，分区入住，在服务管理差异化中可能产生新的不公平，侵害相互利益；四是公办养老机构改革处于起步阶段，可借鉴经验少，人员素质跟不上，问题处理不当产生大量诉讼纠纷。
（二）保障措施：针对可能出现的风险，一是在改革初期，政府要加大扶持力度，帮助养老院逐渐步入市场运行轨道；二是适应改革需要及时修改完善制度，巩固改革成果；三是加大队伍培训，尤其要在经济、法律、管理方面加大培训力度；四是加强组织领导，强化养老院公共福利属性，及时纠正改革过程中出现的偏移。
六、试点改革的有关要求
一是强化组织领导。公办养老院改革试点工作政策性强，社会关注度高，在试点探索、稳妥推进的过程中要加强组织领导，因时因势周密部署，先易后难地稳妥实施，务求在改革探索中走出路子，求得实效。
二是明确改革方向。公办养老院是国家投资兴建的，为最困难、最急需、最弱势群体配置的基本公共服务资源，主要承担保障城乡特困人员中的老人，孤老优抚对旬，经济困难的孤寡、失能、高龄、失独等老年人养老服务职责，发挥托底作用。公办养老院的改革不能丢掉原有的公益性质，过分地追求商业化利益。试点改革的方向要坚持公共性质为主，民营化为辅的原则，在服务差别化的同时，务必要保证公共养老的各项职能正常发挥，避免产生新的不公平，确保公共养老职能落实到位。
三是落实相关规定。镇民政所要按照国发[2016]35号、民函[2016]369号文件及省民政厅《关于印发<省公办养老机构改革试点工作实施方案>的通知》，全面落实好相关文件要求。要在试点中既要贯彻改革原则、明确改革方向、落实改革任务，又要因地制宜地创新思路、勇于探索，为我镇公办养老机构发展改革积累经验。
为推进我市养老服务体系建设，根据市老科协2016年活动安排，市老科协会长**组织部分副会长、常务理事，于5月中旬围绕全市养老服务体系建设开展了专题调研。调研组实地调研了市社会福利中心、**区福利院、**镇敬老院、**养护院和**社区老年人日间照料中心，深入了解有关情况。
从调研的情况来看，全市各级政府及有关部门做了大量工作，养老服务体系建设有了新的进步，取得的成绩是充分肯定的：一是研究出台了指导性文件。市民政局、财政局联合制定实施了《**市城乡养老服务体系建设实施办法》，明确了全市养老服务体系建设的指导思想、发展目标、工作措施和扶持政策。二是养老机构建设逐步加强。市社会福利中心、农村敬老院、民办养老机构等基础设施建设得到加强。全市现有养老机构123所，其中公办养老机构7所，农村敬老院93所，社会办养老机构18所，社区日间照料中心5个，总床位达到13400余张，每千名老人拥有床位达31张。三是加大了财力投入力度。各级财政投入近3亿元，新建、改扩建农村敬老院93所；投资1.5亿元新建市社会福利中心；启动了政府购买居家养老服务，符合条件老人每人每月享受110元补助。四是加强了专业队伍技能培训。从2016年起，先后安排80余名福利机构管护人员参加专业培训，提高了管护能力和水平。
我市养老服务体系建设有了一定的基础，但我们面临的人口老龄化形势日益严峻，社会养老能力仍然十分薄弱，总体上看，我市养老事业发展仍然处在起步阶段，还存在诸多矛盾和困难。目前，我市60周岁以上常住人口达41.35万人，占比达16.1%，表明我市早已进入老龄化社会。主要特征有：一是老龄化速度加快。我市人口老龄化正处于加速期，预计到2016年，60周岁以上人口达43.74万人，以后将平均每年新增8000人左右，而且高龄人口增速加快。二是“未富先老”。西方发达国家经济增长与老龄化同步，人均国民生产总值3000美元以上步入老龄化社会，而我市在人均不足1000美元就已经进入老龄化，社会物质基础还不够丰富，支撑能力明显不足。三是独居和空巢老人日益增加。随着第一代独生子女成年，逐步进入421家庭结构，即一对夫妻要供养四个老人和一个孩子，中间代由于工作繁忙或外出务工，致使老年人口空巢率不断提高。
在人口老龄化日益严峻的形势下，我市养老事业发展存在的差距是明显的。比如，全社会对老龄社会的认识不足，各项应对工作措施滞后；各类养老机构发展不能适应老龄人口的需要，公办福利院一床难求，而农村敬老院床位则利用率很低；居家养老服务发展步履艰难，基础十分薄弱；民办养老机构发展受到诸多因素的制约，一些民办机构由于审批门槛高，无法享受有关政策，未能正常运营；养老服务队伍建设滞后，服务质量较低等等，亟需引起全社会高度重视并努力加以解决。
通过调研活动中所听、所看、所想，结合我们老同志自己体会和思考，就推进我市养老服务体系建设，加快养老事业发展，提出以下建议。
一、进一步深化对养老事业的认识
把尊老、爱老、敬老、助老的优良传统弘扬传承下去，让老年人生活得更有尊严、更加幸福，是建设小康社会的重要目标之一。由于20世纪70年代初到20世纪末，我国实行严格控制人口增长的人口战略，实行计划生育国策，加速了老龄化问题的显现。尤其是我市计划生育工作历来处于全省先进地区，人口老龄化来得更早，老龄化速度更快。老龄化到来之后，尤其是421结构家庭增多，社会养老负担过重，由此可能引发诸多社会问题，对此要有足够的超前认识。如果思想认识不到位，相关工作不及时跟进，可能会出现一些社会悲剧，引发社会不稳定。人口老龄化是不断加深的过程，是老年群体年龄结构不断变化的过程，各级政府和相关部门应当深刻准确认识并顺应这个过程，加强调查研究，认真研判形势，跟进工作措施。根据财力状况，从实际出发，分轻重缓急，抓住关键环节，扎实稳步推进养老服务体系建设。
二、完善养老事业发展规划体系
养老事业的健康发展，必须坚持规划先行。一是要根据我市老年人口发展速度、老年人结构变化情况，研判养老服务的需求，针对这些需求确定基本养老服务体系的内涵、服务范围及相关设施建设的功能定位，对政府责任进行深入分析研究，加快制定养老事业发展总体规划和近、中、长期规划。二是规划要围绕建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系的目标，体现政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动、因地制宜、统筹发展的原则。三是要切合本地实际。根据全市及各县市区现有资源、老龄化趋势，顺应人口发展规律，合理规划发展目标、工作重点和保障措施等。在城市按照省有关规定分区分级规划设置养老服务设施；在农村结合美好乡村建设，整合公共资源，增加为老服务功能。四是规划制定过程中，要广泛征求有关行业专家、社区负责人、老年人代表、群众代表的意见建议，更多地集中各方面的智慧。五是养老规划制定后，加强规划实施情况的监督，建立年度进展情况的评价体系，促进养老事业发展规划落到实处。
三、把握养老服务体系建设的关键环节
养老服务业既是服务广大老年人的公共事业，又是前景广阔、充满希望的朝阳产业。国家提出“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系建设方略，是符合实际的。我们认为，当前我市养老服务体系建设，应突出把握以下几个关键环节：
（一）把居家养老作为当前养老体系建设突出的重点。调研中发现，希望居家养老的人群最多，最符合中国传统养老的文化传承。国家提出“居家养老为基础”是符合实际的，应当把这一理念切实贯彻到实际工作中。当前，一是要按照省政府〔2016〕60号文件的要求，逐步完善社区养老公共服务设施。二是要逐步建立社区居家养老服务信息平台建设，准确掌握社区居家养老的基本情况。三是在社区内逐步立养老服务机构，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务。社区养老机构要运用互联网等技术手段建设居家养老服务平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费、心理服务等服务项目。四是在居家养老服务体系建设的推进方式上，可选择有条件的社区先行试点，在试点的基础上不断总结经验，逐步在面上推开。
（二）提升公办养老机构的使用效益。充分发挥公办养老机构托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能提供无偿或低收费的供养、护理服务。近几年公办机构和农村敬老院发展很快，但目前全市闲置率高达41.2%,**区闲置率高达64%，对于已经形成的过剩资源，应考虑五保老人之外，适度向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。有条件的地方可以开展经营性公办养老机构改制试点，完善法人治理结构。
（三）大力扶持民办养老机构发展。**市近几年农村敬老院和市、县养老机构建设相对进展较快，但充分发挥社会力量的主体作用严重滞后。要全面落实国务院、省政府加快发展养老服务业若干意见的扶持政策，创新养老服务供给方式，在资本金、场地、人员等方面，进一步降低门槛，切实做到简化手续、规范程序、公开信息，为民办养老机构提供便捷服务，切实加快推进政府购买养老服务，制定购买服务目录和实施办法，创新资金投入方式，提高资金使用效益。我们所调研的**市**养护院，由于消防、规划、环保等环节未通过审批，无法正常运营。各级政府及有关部门要加强对民办养老机构的专题调查研究，努力为他们解决实际困难和问题，充分调动他们的积极性，发挥民办养老机构的重要作用。
四、强化组织领导和保障措施
养老服务体系建设是一项长期的复杂的系统工程，需要有一个强有力的领导组织和得力管用的配套政策措施，持之以恒地深入推进，加快养老事业的发展。
一是要加强组织领导。成立高规格的养老服务体系建设领导组织，定期研究解决养老事业发展中的实际问题，切实形成民政、消防、卫生计生、规划、国土、住建委等各部门齐抓共管、整体推进的良好工作格局。对养老服务体系建设按照规划要求目标管理，强化督办措施，持之以恒，有序推进。
二是要落实扶持政策。按照实国务院和省政府关于加快发展养老服务业发展的若干意见规定，落实投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业、慈善组织支持等扶持政策，吸引更多民间资本投资养老服务业领域，为养老机构的健康发展提供更加优良的发展环境。
三是要争取上级支持。紧紧抓住中央把加快养老事业发展作为新一轮定向加大投入的极好机遇，以项目为载体，积极争取中央和省里的资金支持。
四是要加强行业监管。健全养老服务业的准入、退出、监管制度，为养老机构提升管理水平和服务质量做好指导，及时查处侵害老年人合法权益的违法行为和安全生产责任事故。积极培育和发展养老服务行业协会，发挥协会的行业自律作用。
五是要健全服务队伍。养老事业发展需要一支相对稳定的服务团队。要广开门路、引进吸收年轻优秀人才充实到养老机构管理服务队伍中，培养有爱心、能奉献、素质全面的服务队伍。保障养老护理人员的待遇。要逐步建立老年事业志愿者队伍。
（编辑：露露）
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