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融资代建制─公共工程项目建设管理新模式[1]
侯祥朝
（华侨大学土木工程学院，福建 泉州 362021）
摘要：本文明确了融资代建制的概念，将公共工程项目–项目融资–代建制联系起来，构建了公共工程项目融资代建制模式框架为：二个层次、三种管理和三项保证。进一步指出融资代建制是有中国特色的PFI，是公共工程项目建设管理的创新模式。
关键词：融资代建制，公共工程项目，建设管理模式
1 融资代建制的概念
融资代建制特指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公-私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标，得到投资回报率是“私人投资者”的目标，为了实现“多赢”的目标，合作双方需合理分担风险，以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人，政府与项目公司（由项目发起人和项目参与方组建）签订委托特许协议，由项目公司选择合适的工程（管理）公司代替业主（项目公司）进行包括融资、建设、经营在内的工作[1]。在我国，“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构；“私人投资者”可以是多种类型的主体，主要指非政府的包括企业和个人的具有独立投资决策权的经济主体，“私人投资者”也可以是多种经济主体组合的组织，如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司，该组织必须有足够的资金来源进行投资，它可以设计各种融资方案吸引各方资金，对投资形成的资产享
[2]
有所有权和支配权，同时承担风险责任。
合同，且有完整的准入和退出机制[4]。
目，政府、项目公司、工程管理公司、专业运营公司各司其职、各负其责、各担风险，在公共管理、企业管理和项目管理上有其独特之处。①公共工程项目的资金无论是社会（民间）的还是政府的，其公益性质是不变的，最终的业主还是政府，所以需要政府的监督管理。政府需要履行对项目建设规模和技术标准，对项目运营的制度和规范的监督管理职责。在投融资体制改革后，非政府参与投融资公共工程项目将逐步增多，利益主体多样化复杂化，经济机制作用于各个方面。因此，对于不同性质的市场主体，就应采取不同的管理方式，反映了公共管理的特色。②在项目管理上的特别之处是采用委托代建方式。由综合性、专业化、社会化建设项目管理公司代行业主方建设管理，是公共工程建设管理发展的一大趋势。代理建设模式能够帮助业主理想化地对投资和工期进行控制，避免我国目前存在的上一个项目、组建一个管理单位，在没有任何经
2 融资代建制的模式框架
融资代建制是在此基础上，结合我国国情和借鉴先进管理办法的公共项目建设管理创新模式，模式可概括为：二个层次、三种管理、三项保证（支持条件）（图1）。 （1）二个层次：第一层次是指项目公司从政府处获得公共工程的特许经营权，承担从筹资、建设、经营的项目全寿命周期任务；第二层次是项目公司将其中的部分或全部实施内容交于工程（管理）公司管理、建设、运营。所确定的项目公司、工程管理公司、工程公司、运营公司等都是通过竞争获得
验的情况下而产生的人财物的浪费。应打破行业及地区界限，实施项目建设单位的重组与调整，将项目建设管理单位做大作强。③特殊的企业管理。项目公司的管理有别于一般公司的管理，具有特殊性。替业主服务，代为管理项目，处理一切事情的工程管理公司，其工作方式也具有特殊性。由施工企业、设计企业或设计施工联营企业等类型企业拓展业务而发展为工程公司的实体，其管理方式也将有根本的改变。
（3）三项保证：是指支持融资代建制的体制、机制和法制。要改革体制的缺陷，如由国家投资建设或政府财政性资金进行固定资产投资，实行“决策、投资、建设、管理、使用”的“五位一体”的投融资体制，实践证明有很多弊端。新型的公共项目投融资体制应实行政企分开、权责明确、市场导向、政府间接管理、投资主体多元、融资渠道多样、决策科学、中介服务社会化。应建立支持融资代建制的机制，如投资决策机制，市场竞争机制，合同契约机制，风险分担机制，价值合理补偿机制激励机制和约束监管机制等。支持融资代建制的法制包含三个层次。第一层次是法律，需要建设和完善融资代建制基本法，修改相关法律，如《合同法》、《担保法》等。除了上述的法律层次外，由国务院批准颁发的条例、国家部委颁发的规定、中央或地方有关部门制定的实施细则处于法规体系的第二层次，可以委托专业人士组织（学会）或行业协会制定，第二层次的条例、规定和细则是对法律条款的细化，便于法律的实施。技术标准和规范侧重于技术和管理的实施程序和细节，属于法制的第三层次，具有可操作性。一般由专业人士组织（学会）或行业协会自行组织制定。体制、机制、法制三者互相作用、相辅相成。体制应该适应机制，反过来也影响机制；法制保障体制，体制支持法制；法制规范机制，机制要求法制。在管理体系中，体制是组织件，法制是硬件，机制是软件，体制是需要持续地变革，机制是要善于应变，法制是要不断地完善。体制、机制、法制的界面并非完全割裂，三者也存在交融。
[5]
式。公共工程融资代建制的出现也是一种必然，它是社会效益、个体利益的均衡，是符合国际惯例又有中国特色的，能够为我国的经济建设、提高人民的生活水平服务的，系统成套的公共项目建设管理的创新模式。
3 结论
为改变我国公共工程建设领域效率低下、管理混乱、信息封闭等状况，应当借鉴、吸收通过实践
检验的BOT/PFI和公私伙伴关系（PPP）等管理模式的成熟理论，创新我国公共工程项目建设管理模
参 考 文 献
[1] 于安.外商投资特许权项目协议（BOT）与行政合同法[M].北京：法律出版社.1998. [2] 吴庆.让民间资本投向基础设施[J].江苏经济.2001（2）
[3] 侯祥朝，姚兵.公共工程建设管理的新思路─中国特色的PFI[J].城乡建设，2002（8） [4] 侯祥朝，林知炎.融资代建制项目实施组织方式初探[J].建筑经济，2004（6）
[5] 张允宽等.中国城市基础设施投融资改革研究报告[R].北京：中国建筑工业出版社.2002
新投资体制下完善“代建制”理论与实务的若干问题探讨
孙鸿炜
(沈阳行政学院，辽宁 沈阳110036)
摘要：本文通过对比新投资体制下代建制在各地的进展情况，提出了选择“公司代建制”的发展方向。从政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的体制改革角度，研究了“代建制”的亟待解决的管理问题，并从代建人和政府两个角度分别提出了完善代建制的关键所在。 关键词：投资体制,项目管理,代建制
1 我国政府投资体制与代建制发展方向选择
1.1 传统投资体制下政府投资项目主要管理模式
随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理已由“投、建、管、用”多位一体逐渐向“投、建、管、用”职能分离转化。项目管理的方式也出现了多种模式。主要有：
1.1.1 以专业型管理机构为建设单位
专业型管理机构包括政府直属企业法人、事业单位和委办局内部的基建处。高发于工程项目较多的单位和部门，特点是由使用单位组建基建班子长期负责。其中后者的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。
1.1.2 以专门的工程指挥部为建设单位
对于投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目（如城市高架道路、跨江大桥等）一般由具有一定行政级别的领导挂帅，形成临时性机构。究其原因是该项目跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，工程进度要求也高。类似的机构还有项目建设领导小组，该小组通常为纯协调性质，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。 1.1.3 以项目法人为建设单位
经营性的基础设施项目在1996年后普遍实行。即在项目批准立项之后，组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。 1.2 传统投资体制下诸多模式的弊端[5]
应当说，上述模式为当时体制下的市政工程建设做出了应有的历史贡献。但随着我国经济体制改革的深入和建筑业专业化、高级化发展要求的提高，上述模式已经不能适应时代的要求。其弊端主要有：专业知识缺乏，工程隐忧多多；机构设置重复，浪费现象严重；资源使用分散，重点项目资金得不到保障；法制不健全，管理不严格；政府投资项目超概算层出不穷、缺乏有效的后评价体制。
1.3 新投资体制下代建制进展情况、发展方向选择
早在2002年国家有关部门就组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究，通过专业化建设管理，最终控制投资、提高投资效益和管理水平，创新政府投资项目管理方式。2004年7月16日，国务院正式出台了《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。„„对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’„„”。同年11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》规范“代建制”操作。
项目“代建制”最早起源于美国建设经理制（CM）。是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。
“代建制”历经试点逐渐丰富，在我国按照实施先后有厦门模式、深圳模式、上海模式和重庆模式等
[4]
。这是近年来政府机构改革、投资体制改革进一步深化和发展的必然结果。首先，横向看，全国已有上
海、江苏、厦门、重庆、北京、武汉、安徽、青岛、四川、天津、河北、陕西、贵州等至少十多个省市开展了这项工作；其次，纵向看，很多地方在全面推行政府工程“代建制”的同时，还专门出台了旨在加快这一模式发展的地方政策，对当地推进这项工作起到了非常积极的作用。再次，微观看，一大批具有较高工程管理水平的代建制企业和项目应运而生，有的企业尤其是沪市企业已经在行业内崭露头角。诸多模式总体目标完全一致，脉络上分为两类：一是“政府集中代建制”，以深圳市工务局为代表。该机构不以赢
利为目的，集中统一管理。在当前市场经济还不完善，各类代建人发展还不平衡、不成熟的情况下，集中代建作为一种过渡形式采用，有着积极的推动作用。但另建工务局与政府机构改革趋势不相适应，甚至会遇到相当的阻力；二是“公司代建制”， 该类代建代表了各地政府代建制的发展倾向，由于注入了市场化因素，启动改革相对容易一些。也是本文推崇的代建制发展方向。
2 代建制亟待解决的管理问题
2.1 缺乏法律法规保障
从目前各地实施情况看：由于没有相应的法规，造成代建人的定义、职责、涉及范围均不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位只能摸索经验操作；评价最终管理成效无依据遵从-不能建立相应的奖惩机制-代建人的业绩无法登记， 给代建人的考核、定级、升级和管理带来一定的不便；代建人在施工过程中项目法人地位体现不出来，竣工验收单上只有勘察、设计、施工、监理四家单位签字盖章的地方，没有给代建人预留。 2.2 代建人的认定和选择模糊
选择什么类型或具有什么资质的法人机构来作代建人还有待商榷。目前可从事代建工作的法人机构基本上分两类：一是专业化管理咨询类公司，包括工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。选择上述哪一类机构更适合代建工程，各界看法不同，争议也较大。 2.3 代建人缺乏稳定的经济动力
尽管代建的客体是非营利性政府投资项目，但是各代建主体天然的具有利益驱动。在投标竞争中常以价格为砝码，代建费一降再降，甚至厦门出现了代建费仅占项目总投资0.49％的底线。由于没有担保、保险等相应的配套措施，很可能风险最终又转嫁到项目管理的水平上。目前代建制确有市场需求，但企业往往得依靠其他渠道进行自我贴补，长此以往，不是优质企业陆续退出代建制，就是代建成效名不符实。特别是对于一些房地产开发企业，其主业本身就是利润较高的行业，因此其参与代建项目的动力并不大。代建费用这个问题已成为推广项目代建制的一个绊脚石。 2.4 代建人的水平有待提高
目前多数地方的代建人数量短缺，总体素质和水平不高，不具备从事代建项目的实力。 2.4.1 代建人的规模普遍偏小
国内实行政府投资项目集中管理的地区，除深圳外多数存在编制人员不足，过小的规模对代建人的有效或高效履行职责形成了巨大的挑战。 2.4.2 项目前期工作有待在源头深化【什么是融资代建模式】
对于项目前期策划，可行性研究等前期技术服务，代建人有的过去虽然做过一些，但没有达到系统化、规范化的要求，有的过去根本没有涉及到。本文担心代建人服务意识和责任感迟缓，由观念滞后引发技术上的非专业化。
2.4.3 代建制的广义市场化程度有待提高
代建人承揽的工程主要以行业内为主，他们对业外的工程存在惰性，也不具备竞争能力。专业代建人较多,综合代建人较少。狭窄的服务范围一定程度上制约了代建制的发展，也无益于形成广泛的行业竞争，对代建制市场的健康发展不利。 2.4.4 资质要求限定代建人的匹配
代建人既要求有咨询/招标/工程造价甲级或工程总承包一级的资质，又要兼备建设项目全过程管理的能力或业绩。多数代建人需从吸纳、培养相当数量的注册造价师，注册结构工程师，注册监理工程师等专业技术人才入手，迎接代建制完全市场化后带来的压力和危机。
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大学城融资代建模式研究
徐江, 刘应宗, 潘鹏程
( 天津大学管理学院, 天津300072)
建设大学城不仅能扩大高等教育资源的供给,实现高等教育大众化的跨越式发展, 而且能够加快区域中心城市的城市化进程, 促进中心城市产业结构升级, 带动区域社会经济的可持续均衡发展[1,2,3]。但是,从这几年的情况来看, 大学城建设的形势不容乐观:其一, 建设一座大学城需要数十亿以至上百亿元的投入, 地方政府、高校都难以承受短期内如此沉重的资金压力, 在完成一期工程之后, 众多的大学城纷纷被迫放慢了建设步伐; 其二, 目前普遍的以入驻高校向银行贷款为主、政府有限财政投入为辅的投资建设模式, 并没有实质性改变我国高校1950 年代以来围墙分隔的“学院路模式”[1,3], 建设大学城所期望的资源人才的聚集共享效应、产学研的互动效应以及对城市发展的辐射效应, 也都大打了折扣。究其原因, 投资机制的僵化单一不仅直接导致大学城建设资金的匮乏, 而且严重影响到了大学城功能的实现。因此, 运用经济学基本原理探讨大学城建设的投资机制设计问题, 对优化教育资源配置和推进高等教育与社会经济的和谐发展都具有很强的现实意义。
一、融资代建模式的提出
我国传统的公共项目投资模式, 具有政府集项目决策、建设、运营、监管等诸多职能于一身的特点。随着时间的推移, 公共项目涉及到的范围越来越宽,这种政府直接投资建设运营公共
项目的模式越来越不能满足社会对公共产品数量和质量的需求。为弥补基础设施建设资金的不足, 作为利用外资建设基础设施的试点, 1985 年深圳沙角B 电厂项目中引进了BOT( build- operate- transfer) 模式, 十年之后, 1995年泉州刺桐大桥项目开始尝试民间主动融资( PrivateFinance Initiative, PFI) 模式( 当时称内资BOT) 。迄今为止, 国内有数十个大型基础设施项目采用了BOT 模式或PFI 模式。PFI 模式起源于1992 年的英国, 之后在英国、日本和加拿大等国的政府公共项目中得到了广泛应用。PFI 是BOT 模式的优化, 两者很相似, 都涉及公共项
目的建设- 运营- 转让问题[4,5,6]。但从这些年国内外的实践来看, 两者之间也有很大的不同: 首先, 适用的公共项目范围不同。PFI 模式更适合于没有经营性收入或不具备直接收费条件的公益性公共项目, 如学校、医院、监狱、福利院等, 投资者通过政府或公共机构对其服务的付费来盈利, 而BOT 模式只适用于经营性或具备向终端消费者直接收费条件的基础设施项目,如收费公路、收费桥梁、城市供水供电等; 其次, 投资来源不同。PFI 更侧重于吸收本国的民间资本, 因而公- 私合作方式更为灵活多样, 不存在汇率风险, 也更容易安排其他各种风险的分担, 而BOT 模式更多地被采用于专业的跨国公司或国际财团对发展中国家基础设施的投资活动中, 项目的风险以及项目涉及的法律关系更为复杂繁多; 最后, 在项目特许权期内, 项目所有权以及项目债务的追索权不同[7,8]。BOT 项目公司在特许权期内拥
有项目的所有权, 项目的债权人对政府没有或只有有限的追索权, 而在PFI 模式中, 根据公- 私合作方式的不同, 政府拥有特许权期内项目
部分以至全部的所有权, 项目的建设、维护费用以至还贷责任最终要由政府承担。
在上述三种投资模式中, 政府直接投资模式易导致公共项目建设和运营的低效, BOT 模式中政府不拥有特许权期内的项目所有权, BOT 模式和PF模式中易出现商业目标与社会公益性之间的冲突。
经过BOT 和PFI 模式10 多年的实践, 近年来, 国内学者提出了中国本土化的新的民间主动融资模式――融资代建制[9]。典型的融资代建模式是指这样一种政府和私人投资者之间的公- 私合作伙伴关系: 由政府根据目前社会对基础设施和公共服务的需求, 提出需要建设的公共项目, 私人投资者组建特别用途公司(Special Propose Corporation, SPC) , 通过招投标、合同谈判等工作过程, 由获得特许权的SPC 项目公司负责该项目的投融资、建设和运营, 在项目特许期( 通常为20- 30 年) 内, 私人投资者通过向政府或接受服务的公共机构收取费用来实现盈利。其中, 特许权是政府与民间资本的纽带, 没有特许权, 私人投资者不会去涉足公共基础设施等政府垄断专营的领域; 没有政府特许权的赋予, 私人投资者既难以筹集到足够的巨额资金来支撑项目的运作, 也难以获取应得收益。
作为中国本土化的PFI 模式, 针对我国建设领域现状, 融资代建模式更加强调了拉动内需以吸收民间资本、公共项目全方位的代理机制、政府对项目的全过程监督以及对项目资产的所有权控制[5,8,9,10]。
二、大学城导入融资代建模式的可行性分析
作为扩展高等教育的重要物质载体, 大学城不仅整体上具有准公共产品属性, 并且还对城市发展
有着强大的辐射效应, 因此, 政府和高校共同投资建设大学城是一种必然的选择。但是, 高强度的资金投入与直接建设运营的低效使得政府和高校有强烈的意愿与民间资本( 2004 年, 民间投资总量已达到12182 亿元[11]) 合作, 而投资大学城所能预期的长期稳定的运营收益以及盈利空间巨大的附加益权, 如: 房地产开发权、税收激励、低息贷款、有限竞争、社会义务成本补贴、最小收益保证等[7], 对民间资本也极具吸引力。但公私合作建设大学城能否成功, 不仅取决于各方的合作意愿、项目的外部环境, 更取决于政府和高校对融资代建成本的考虑。简单地讲, 在整个特许权期内政府或相关高校支付的服务费、投入的自有资金, 与政府或相关高校自建自营成本之间的比较, 即融资代建模式综合成本的高低决定了其是否可行。
这里假设: D———政府和相关高校采用自建自营方式时的建设成本;
D1——采用融资代建模式时的建设成本;
α为自营成本系数;
αD———政府和相关高校采用自建自营方式时 的运营成本;
β为支付系数;
βD1———采用融资代建模式时政府和相关高校 的总支付成本;
E———在融资代建模式中, 政府和相关高校投入 的自有资金;
γ= E
D
是政府和相关高校的建设资金自给率, 反 映了政府和相关高校的自建能力;
由此, 融资代建模式成立的条件可以表示为: D+αD≥βD1+E ( 1)
即采用融资代建模式时, 建设成本的变化幅度 D- D1
D
≥1- 1+α
β
+ γ
β
( 2)
保障性住房工程建设中“融资代建模式”的应用
随着我国住房价格不断攀升，住房市场保障功能滞后的问题逐渐暴露出来。建立健全住房保障体系、保障广大低收入家庭居住需求，随之成为各级政府的工作重点和难点。李克强总理多次主持召开的国务院常务会议，研究部署进一步加大力度推进保障性安居工程建设。会议强调，改善困难群体住房条件，让广大翘首以盼的困难家庭早日搬进新居，是各级政府保障基本民生的“硬任务”，是必须向人民兑现的“硬承诺”，也是促消费、调结构的有效举措。李克强总理特别要求，必须进一步加大工作力度，创新体制机制，确保完成年初确定的包括棚户区改造在内的保障性安居工程建设目标。
当前制约我国保障性住房建设规模和建设速度的最主要瓶颈是资金投入不足、融资渠道有限。而形成上述问题的原因在于：一方面由于保障房建设利润较低，甚至有些项目出现亏损，相当一部分企业不愿意参与保障房建设；另一方面，保障房建设需要资金量较大，在当前不断加大房地产市场调控力度的背景下，企业获取土地的热情锐减，土地价格趋于理性，曾经占据地方财政收入相当比例的土地出让受益2011年大幅缩水。
近年来，我国在实践中不断拓宽保障性安居工程资金来源渠道，包括中央财政安排的专项资金、省市县财政一般预算安排的资金、住房公积金增值净收益安排的资金、从土地出让净收益中安排的资金、地方债券安排的资金等，基本形成了多渠道、多层次的财政投入机制。为有效解决资金问题确保保障房建设工程的可持续性，2011年6月17日，财政部发债504亿元；6月22日，发改委又发文明确各地的投资平台，可申请发行企业债券，为当地保障房筹资。为当地保障房筹资。住房和城乡建设部政策研究中心副主任秦虹建议由中央政府发行公租房债券以解决保障房建设的融资难题。但是即便是通过债券进行融资，资金完全到位也需要一定的时间。同时，无论是通过银行信贷融资还是通过债券进行间接融资，由于保障房是一种收益较低、周期较长的公共项目，未来无疑会面临较大的资金偿付压力。鉴于这种资金短期的情况，我对保障性住房工程建设中“融资代建模式”的应用谈谈个人的看法。
融资代建制的概念，融资代建制特指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公-私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标，得到投资回报率是“私人投资者”的目标，为了实现“多赢”的目标，合作双方需合理分担风险，以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人，政府与项目公司（由项目发起人和项目参与方组建）签订委托特许协议，有项目公司选择合适的公称（管理）公司代替业主（项目公司）进行包括融资、建设、经营在内的工作。在我国，“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构：“私人投资者”可以是多种类型的主体，主要指非政府的包括企业和个人的具有独立投资决策权的经营主体，“私人投资者”也可以是多种经营主体组合的组织，如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司，该组织必须有足够的资金来源进行投资，它可以设计各种童子方案吸引各方资金，对投资形成的资
BT模式与代建制的比较
一、慨念：
1、BT模式：BT是英文的縮写，中文的解释是建设、移交，是指政府或其授权的单位经过法定程序选择拟建的基础设施或共用事业项目的投资人（投资人也可以以联合体的方式参加投标，联合体成员，但必须是具有合乎等级资质要求与经济能力的独立法人资格），并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设，在工程建设后按约定进行工程移交并从政府或其授权的业主单位支付款中收回投资。
2、代建制：是政府（项目业主单位）依法通过招投标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理与建设施工组织工作，项目建成后交付给使用单位，政府支付给代建单位一定管理费用标准的制度。从我国各地代建制试点情况来看，代建制模式有三种：一是建设全过程总承包代建；二是工程施工阶段合同总承包代建；三是代替建设单位基建办代建管理。目前，我国各地政府采用代建管理模式主要有两种：一是代建管理部门承担政府使用单位的建设管理职责；二是政府成立行政职能相对独立的代建机构仅作为政府出资代理人，通过招标选择代建机构代行使原使用单位的建设管理职能。
二、产生的条件与背景：
（一）、BT模式产生的背景：
1、随着国家经济的高速发展及国家经济宏观调控政策的实施，基础设施投资的银根紧缩 ，受到前所未有的冲击，如何筹集建设资金成为制约基础实施建设的关键。
2、原有的投资融资格局存在最大的缺陷，金融资本、产业资本、建设（商）企业及其关联市场在很大程度上被人为阻碍，资金缺乏有效的封闭管理、风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、建设企业不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能互补，资源没有得到合理流动与充分应用。
（二）、代建制产生的背景：
国内“代建制”的引入是为了解决 建设单位工程建设项目专业管理人员和单位工程管理经验不足，通过投标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设项目的实施，严格控制项目投资、质量和工期，将项目建设与项目使用（单位）人分离，最终达到政府投资项目的建设管理模式，由“投、建、管、用”多位一体逐渐向“投、建、管、用”职能分离的转化。可见，代建制的实行是深化政府投资体制改革，充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目管理水平、投资效益和工程质量，促进廉政建设的需要。
三、特点：
（一）、ＢＴ模式的特点：
１、ＢＴ是一种新的投资融资方式，不仅是招投标方式，更不是简单的直接发包的方式；ＢＴ模式的重点是Ｂ（建设）阶段。
２、项目的投融资和建设者应是具有规定资质和投资能力的建筑商，投资方建设和移交后获得投资经营收益。
３、只有政府的基础设施非经营性项目，才能采用ＢＴ方式。
４、只有使用于政府利用的非政府资金，才能采用BT方式。
（二）、代建制的特点：
１、项目管理对于项目建设单位来讲，是在合同范围内为之提供一种技术性
管理服务，工程总承包则是为建设单位提供技术性与一般性劳务相结合的服务。
2、在项目管理中，项目管理企业的管理行为是代表建设单位，以建设单位
的名义完成承包 范围内的工作外，对从自己这里分包工程的分包企业的管理和
协调，也是以自己的名义而非代表建设单位进行。
3、代建制所管理项目使用的资金都是政府财政性投资项目资金，资金支付
是采取“四直一达”的方式要求使用。
4与项目管理和工程总承包一样，工程项目的“代建”从跟本上将是一种适应
市场发展和变化的工程建设方式。
（三）、ＢＴ模式与代建制相同点：
１、都属于政府投资项目；
２、都要通过招投标法定程序；
３、ＢＴ模式与代建制都要对项目实施组织、管理与协调权；
（四）、ＢＴ模式与代建制不同点：
１、ＢＴ模式是指只有政府的基础设施非经营性项目和非财政性资金。 ２、代建制是指政府投资的财政性资金项目；
３、他们所使用项目的资金融资渠道来源和资金使用管理方式不一定相同；
4、BT模式双方发生的争议和经济纠纷是商事关系，一般通过当地人民法院
判决，还可以通过二审判决；而代建制双方发生的争议和经济纠纷是民事关系，
一般通过仲裁委员会仲裁并一裁终结。
四、作用：
（一）、ＢＴ模式的作用：
１、从政府角度看：一是缓解了政府的财政资金压力，二是有助于实施积极
的财政政策。
２、从企业的角度看：一是开辟了崭新的投资渠道；二是能够获得稳定的投
资回报。
３、从社会角度看：一是ＢＴ模式实现了投资主体的多元化，大量社会资金
将国有资金一道共同投入基础设施和公用事业建设领域；从而保证基础设施建设
的质量，提高有效效率，降低社会服务价格，优化城市的投资环境。同时，也解
决了许多工程因耗资巨大，建设资金不到位，形成大量的三角债和拖欠农民工人
的工资，维护了地方安定团结。
(二)、代建制的作用：
１、建设项目管理决策更加科学。
２、项目管理水平和工作效率大幅提高。
３、项目质量、投资得到真正控制。
４、竞争机制发挥充分作用。
５、更有利于遏制腐败现象。
６、政府对项目的监督管理更加规范。
五、投资回报与收益：
（一）、ＢＴ模式的投资回报：
１、项目投资回报从ＢＴ投资主体财务理财的角度来说主要有以下三个部
分：
（１）、项目工程款的结余收入；
（２）、资金的存贷利息差收入；
（３）．银行优惠贷款利息收入；
（４）、资本金存款利息差收入；
２、项目支出对ＢＴ投资主体会计核算的角度来说，ＢＴ项目的支出即工程
成本支出和融资贷款利息支出。
3、涉及甲乙双方违约造成的违约金增减投资回报。
4、项目收益总收入减项目总支出，形成项目的净收益；
（二）、代建制的收入：
１、代建单位收费项目是代建工作中的服务收费，其标准事由政府物价部门
按照国家相关规定核定标准。一般情况是按工程慨算总投资招投标确定的工程总
金额列支１．５－３％的费用，相当于工程管理费水平。并由使用单位按照代建
合同约定支付。
２、奖励政策收入：项目工程竣工财务决算审核后，按工程决算总投资额比
代建合同约定的投资总额有结余的，可以按照不超过结余资金２０％的比例对代
建单位实行奖励，具体比例标准由代建合同约定，奖励开支资金计入工程建设成
本。
3、涉及甲乙双方违约造成增减合同收入。
六、风险：
（一）、ＢＴ模式主要风险：
１、收回回购款的风险，该项目由于有银行出具保函，ＢＴ投资主体在收回
工程回购款方面风险较小。
２、ＢＴ投资主体收入风险。首先，项目主体要加强建设管理，加快工程进
度，提高工程质量，降低工程成本，才能实现工程结余；其次降低融资成本，才
能有利息差收入；再次确保工程不出现安全事故和工作失误。
３.、ＢＴ项目操作和管理风险只要不出现重大失误，不会对该项目的效 益
造成重大影响。
（二）、代建制项目风险：
１、从传统的管理模式上讲，国家法律赋予建设单位具有建设责任，发生突
破工程慨算，往往由政府承担风险并追加工程投资造价，若项目建设过程中出现
问题，要追究建设单位领导责任。
２、项目实现代建制后，可能发生各种风险都要由代建单位承担责任，但从
法律角度讲，代建制是民事委托关系还是行政委托关系，目前，法律尚未明确规
定。实行代建制的本来目的是希望建设单位从非专业领域中解脱出来，不必承担
的专业责任和义务，而实际上，代建制并没有因为进行了民事委托而将所有风险
都转移给代建单位。
３、从服务收费角度讲，目前，我国试行效能代建制项目，代建服务收费一
般为设计后决算总造价的１.５－３％之间，相当于建设单位正常管理费支出水
平，有限的代建服务收费决定了代建单位不愿意也不可能承担更多的责任风险，当代建行为法律不清时，双方会发生相互扯皮和责任推卸。
4、影响工程风险外部干扰因素多，风险难以预测。
七、优势：
（一）、ＢＴ模式的优势：
1、BT模式风险小，对公共项目来说，采用BT模式应作，由银行或者其他
金融机构出具保函，能够保证项目投入资金安全，只有项目未来收益有保证，融
资贷款协议签署后，在建设期间基本上没有资金风险。
2、BT模式的投资收益较高。
3、BT模式能够发挥大型建筑商在融资和施工管理方面的信誉好、信誉高，易融资及善于组织施工管理的优势。
4、BT模式可以促进当地经济发展。用于在一般的基本建设项目特点之一是
资金占用量大、建设期和资金回购过程长，银行贷款回收慢，建筑商的投资积极
性和商业银行的积极性不高；而采用BT模式进行融资建设未来具有固定投资收
益的项目，可以发挥建筑商的投资积极性和项目融资的主体性。
（二）、代建制的优势：
1、代建制有利于建设单位解决缺乏专业技术人员和管理能力，解决一般建
设工程若出现“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”而无法解决问题的优势。【什么是融资代建模式】
2、采用代建制有利于政府加强廉政建设，有利于保护政府部门干部职工。
八、法律依据：
（一）、BT模式法律依据：
1、2010年5月7日国务院（2010）13号《关于鼓励和引导民间投资健康发展
的若干意见》文件规定:鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域;市政
公共建设，市政公用事业体制改革和政策性住房建设领域;社会事业领域；金融
服务领域等。
2、建设部（2003）30号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的
指导意见》文件规定：提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管
理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、等方式
组织实施。
3、湖北省2007年出台《关于进一步加强招商引资工作若干意见》第十一条：创新各种资金相互融通机制。鼓励公共基础设施的建设采用BOT、BT、PPP等
新型融资方式吸收外来投资。
4、重庆市人民政府2007年5月18日{渝府发}（2007）73号《关于加强和规范
政府投资项目BT融资建设鼓励的通知》和湖南省郴州市人民政府2010年7月26
日出台《郴州市城区政府投资城市基础设施项目BT模式融资管理暂行办法》等
值得借鉴。
5、、中华人民共和国《招标投标法》及司法部《招标投标公证程序细则》。
6、中华人民共和国《采购法》、《担保法》等法律。
（二）、代建制的法律依据:
1、中华人民共和国《民法通则》第四章第二节第六十三条至第七十条的规
定。
2、2004年国务院7月25日《国务院关于投资体制改革的决定》：对非经营性
投资项目加快推进代建制---。
3、其他地方相应出台代建制鼓励暂行办法可以借鉴，如湖南省2009年6月22
日省人民政府第31次常务会议通过，出台了湖南省人民政府令（第241号）《湖南
省政府投资项目代建制管理办法》。
4、中华人民共和国《招投标法》、《采购法》等相关法律。
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保障性住房工程建设中“融资代建模式”的应用
作者：陈小辉
来源：《城市建设理论研究》2014年第10期
随着我国住房价格不断攀升，住房市场保障功能滞后的问题逐渐暴露出来。建立健全住房保障体系、保障广大低收入家庭居住需求，随之成为各级政府的工作重点和难点。李克强总理多次主持召开的国务院常务会议，研究部署进一步加大力度推进保障性安居工程建设。会议强调，改善困难群体住房条件，让广大翘首以盼的困难家庭早日搬进新居，是各级政府保障基本民生的“硬任务”，是必须向人民兑现的“硬承诺”，也是促消费、调结构的有效举措。李克强总理特别要求，必须进一步加大工作力度，创新体制机制，确保完成年初确定的包括棚户区改造在内的保障性安居工程建设目标。
当前制约我国保障性住房建设规模和建设速度的最主要瓶颈是资金投入不足、融资渠道有限。而形成上述问题的原因在于：一方面由于保障房建设利润较低，甚至有些项目出现亏损，相当一部分企业不愿意参与保障房建设；另一方面，保障房建设需要资金量较大，在当前不断加大房地产市场调控力度的背景下，企业获取土地的热情锐减，土地价格趋于理性，曾经占据地方财政收入相当比例的土地出让受益2011年大幅缩水。
近年来，我国在实践中不断拓宽保障性安居工程资金来源渠道，包括中央财政安排的专项资金、省市县财政一般预算安排的资金、住房公积金增值净收益安排的资金、从土地出让净收益中安排的资金、地方债券安排的资金等，基本形成了多渠道、多层次的财政投入机制。为有效解决资金问题确保保障房建设工程的可持续性，2011年6月17日，财政部发债504亿元；6月22日，发改委又发文明确各地的投资平台，可申请发行企业债券，为当地保障房筹资。为当地保障房筹资。住房和城乡建设部政策研究中心副主任秦虹建议由中央政府发行公租房债券以解决保障房建设的融资难题。但是即便是通过债券进行融资，资金完全到位也需要一定的时间。同时，无论是通过银行信贷融资还是通过债券进行间接融资，由于保障房是一种收益较低、周期较长的公共项目，未来无疑会面临较大的资金偿付压力。鉴于这种资金短期的情况，我对保障性住房工程建设中“融资代建模式”的应用谈谈个人的看法。
融资代建制的概念，融资代建制特指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公-私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标，得到投资回报率是“私人投资者”的目标，为了实现“多赢”的目标，合作双方需合理分担风险，以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人，政府与项目公司（由项目发起人和项目参与方组建）签订委托特许协议，有项目公司选择合适的公称（管理）公司代替业主（项目公司）进行包括融资、建设、经营在内的工作。在我国，“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构：“私人投资者”可以是多种类型的主体，主要指非政府的包括企业和个人的具有独立投资决策权
融资代建项目合作协议
甲方：
乙方：
为了加快广元市城市新区开发建设步伐，适应经济快速发 展的需要，甲、乙双方在自愿、平等、协商一致的基础上，就广元市081产业新城安舲房工程融资建设合作事宜达成如下原则协议：
一、合作模式及规模
1、合作模式：采用融资建设合作模式。即乙方融入部分资金与甲方共同建设拆迁安舲房，建设完工后甲方分期支付甲方融入全部资金并支付资金占用费。
2、建设规模：广元市081
建设期为 2016年至2016年,人民币。
3、广元市081产业新城拆迁安舲房工程建设项目须由乙方 在甲方组织的融资建设人公开招标中依法取得融资建设合作伙伴资格和施工总承包资格。
二、合作方式
1、甲方负责项目可行性研究报告的编制及审批、勘察设计等前期工作，并依法确定工程监理单位，对项目实施质量监督。
2、甲方确定的建设项目具备开工条件，在乙方依法取得项目融资建设人资格和施工总承包资格后，甲乙双方在不违背本协议条款前提下签定具体项目施工合同。
3、合作建设出资比例为：拆迁安舲房建设项目总投资中甲方出资35%，中标项目总投资65%由乙方融资解决，乙方实际融入资金甲方分段支付资金占用费。乙方具体出资比例以融资建设人公开招标中投标文件为准。
4、为确保工程项目按期交付使用，乙方依法取得融资建设人中标（中选）资格后，甲、乙双方签订具体项目施工总承包合同前，乙方必须向甲方指定账户打入3000万-5000万的首期建设资金，待施工总承包合同正式签订后转入双方共管账户专项用于中标项目建设。同时，乙方必须保证双方共管账户余额不低于500万的保证金。如乙方后续建设资金不足导致工程停工，甲方有权单方终止合同，乙方无条件先行退场再进行清算。
5、项目开工后，双方同意按以下工程完成节点退付乙方向共管账户缴纳资金用于工程建设。基础土方完成退付500万元，基础底板完成退付1000万元，地下室主体完成退付1000万元，地上二层完成退付1000万元，主体结构完成退付500万元。
6、乙方融资甲方不提供任何抵押或担保。
三、工程价格计算
1、工程施工前，施工图预算编制完成后甲方所在地财评中心审核，审核依据按按《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2016）及各专业配套计量规范、2016《四川省建设工程工程量清单计价定额》及相关配套文件的套用相应定额后不下浮确定该项目综合单价；其中材料价格按广元市造价部门发布的同期工程材料市场信息价格执行，没有发布的材料价格由双方另行签定协议确定。并经甲乙双方共同确认，作为工程价款依据。
2、项目施工中因图纸会审、设计变更、技术核定、现场签证等图纸的变更导致工程量增减或项目综合单价调整的，由甲方会同设计、监理、乙方共同签证认可，进入工程结算。调整原则为已有适用财评文件中此工程项目的综合单价按已有执行；没有适用财评文件中此工程项目的综合单价按《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2016）及各专业配套计量规范、2016《四川省建设工程工程量清单计价定额》及相关配套文件的相关规定套用相应定额后不下浮确定该项目综合单价；其中材料价格按广元市造价部门发布的同期工程材料市场信息价格执行，没有发布的材料价格由双方另行签定协议确定。
3、甲、乙双方同意本协议内各项目工程验收后，由乙方编制工程结算书，决算编制执行现行的相关定额、取费标准。 材料价格按广元市造价部门发布的同期工程材料市场信息价格执行，没有发布的材料价格由双方另行签定协议确定。
4、工程交工后，由乙方编制工程结算报甲方，甲方委托具有法定审核资质并经审计部门认可的审计机构进行工程造价结算审计，审计结论作为工程款的结算依据。
四、工程价款的支付
乙方每月25日将当月完成的工程量上报甲方计量，甲方在次月5日前按核定计量的35%向乙方支付工程款。
五、建设项目交工后的回购
1、工程计量剩余65% 由乙方垫资的工程款项，从项目交工之日起，由甲方分 36个月回购；回购款支付的时间和比例如下：
2、如甲方建设资金到位，可进行提前回购，资金占用费计算的止点时间为：乙方的垫资款项（含资金占用费）结清之日。
六、工程建设管理
1、乙方负责总承包的项目，不得分包。如需分包，需经甲方同意。
2、甲方负责工程的征地、拆迁、杆线迁移、土源、临时用地等工作，临时用电、用水接驳点提供至用地红线内。甲方协助乙方办理其在当地施工所需要的手续，在工程施工前提供施工设计图纸及有关设计文件。上述工作中产生的除施工产生的水、电费用以及进入预算内的费用由乙方支付外，其他费用均由甲方承担。
3、甲方在工程开工前选择符合资质条件的监理单位进驻施工现场，监理费用由甲方承担。
4、甲方负责协调解决项目施工中的各有关地方矛盾。同时为保障工程的顺利进行，甲方应在工程开工前为乙方准备好施工所需的各种相关手续并承担相关费用。
5、乙方应按照巳审批的施工图纸进行施工，并严格按相关施工规范施工，自觉接受甲方和监理单位的管理和监督，确保工程质量达到设计标准并符合施工规范。
6、乙方施工期间要抓好现场文明施工和安全生产工作，树立良好的企业形象。
7、在每个项目工程完成施工合同约定内容的十五日内，甲方组织参建各方进行工程验收。在工程交工后保质期内，如存在施工质量问题，乙方负责无条件修复或返工，并承担由此造成的费用。
8、乙方在施工期间如发现需变更设计，应及时以书面形式通知驻地监理工程师，经监理和业主确认后，甲方在七天内组织有关部门做出书面答复，如因答复不及时影响乙方施工，乙方工期顺延，并由甲方承担由此造成的损失。
七、安全生产与质量保证
1、在工程施工过程中发生的安全事故，概由乙方承担。
2、工程质量符合国家合格质量等级标准。
八、违约责任
1、甲、乙双方约定严格执行协议各项条款，并在本框架协议内签订单项施工合同。
2、若乙方非因不可抗力原因拖延工期，乙方同意按双方约定的合同工期，每拖延一天向甲方支付单项工程总价款的千分之一的违约赔偿金。
3、若因甲方原因造成乙方延误工期，甲方同意按双方约定的合同工期，每拖延一天向乙方支付单项工程总价款的千分之一的违约赔偿金。
4、甲方未按时向乙方支付工程款、保证金、回购款和资金占用费，甲方每拖延一天按应付款项的千分之一向乙方支付违约赔偿金。
九、争议解决
在本协议履行过程中，若发生纠纷，双方应本着友好协商的态度 解决，协商不成时可向项目所在地人民法院提起诉讼。
十、其他未尽事宜双方协商解决，订立补充协议。
十一、本协议一式二份，甲、乙双方各执一份，本协议自双方签字之日起生效。具体执行在不违背本协议主要原则下以单项工程项目协议为准。
甲方：广元市投资（控股）集团有限公司 (盖章） 法定代表人（或授权人）签字：
乙方： （盖章) 法定代表人（或授权人）签字：
融资代建项目合作协议 [篇2]甲方（委托人）：
乙方（居间人）：
甲乙方为了发挥双方的优势，根据《中华人民共和国合同法》，经双方充分 协商，依平等自愿、等价有偿的原则，达成如下协议：
一、委托事项 1、乙方接受甲方委托，负责就 工程项目（以下称该工程项目），引荐甲方和该项目的建设单位直接洽谈，向 甲方提供关于该工程项目的信息并最终促成甲方与建设单位签订该工程项目的 专业承包施工合同。
二、乙方的义务 1、乙方必须向甲方提供有关该工程项目的信息，乙方有义务协助甲方对该 工程项目进行实地考察。
2、乙方向甲方提供关于该工程项目的信息真实可靠。
三、甲方义务 1、甲方负责提供资质证书、营业执照等相关资料；负责和建设单位进行合 同谈判。
2、如果居间成功，则由甲方全面履行和建设单位所签订的专业施工合同。
甲方因履行施工合同而产生的权利和义务，与乙方无关。
3、如果居间成功，则甲方应按本合同约定，向乙方支付居间劳务报酬。如 果未及时支付，则按报酬总金额的每天千分之五向乙方承担违约金。
四、居间报酬金额、支付时间和支付方式 1、本项目居间费用按 2、居间成功后，进场先付 次，分 次付完。
3、甲方可以转帐或现金的方式支付。
五、合同终止 。剩余款项以 元。
支付一 1、 本合同签字生效后， 在甲方支付完乙方居间酬金后本合同自动终止。
六、其他事项 1、乙方不得将本合同委托事项进行转让。
2、本合同一式贰份，双方各持一份，双方签字（或盖章）后生效。
如有违 约将承担法律责任。
附加：工程合同签字人的承诺书一份，公司法人委托书一份。
七、争议解决方式 1、甲乙双方任何纠纷可通过协商解决，协商不妥，可通过当地人民法院解 决。合同签订地：
合同签订日：
甲方：（盖章） 法定代表人或委托代理人：身份证
乙方：（盖章） 法定代表人或委托代理人：身份证
融资代建项目合作协议 [篇3]甲方：
乙方：
鉴于： 1##、##项目大厦项目（以下简称“该项目”）系地处某某路的一个大型综合房产项目，总建筑面积约3.45万平方米。该项目已竣工，但尚未取得房屋所有权证，影响产证取得的主要障碍有：第一、实际建筑面积超出规划4000多平方米，第二、尚有11户回迁户没有落实具体的安置方案。
2、##项目公司
某房地产有限公司（以下简称“项目公司”）系开发该大厦项目的项目公司，其性质为国有独资企业，注册资本1200万元。
3##、项目公司的股东结构某某公司专为该项目开发而投资设立的，公司持有该项目公司100％股权。
“该股权”即指广晟公司持有的项目公司100％股权。
4##、项目价值初估该项目经乙方初估市场价值超过5亿元，项目公司负有对股东广晟公司的债务2.42亿元。
5##、融资合作目标广晟公司欲将项目公司100％股权在广州产权交易中心按国有产权交易程序挂牌出售，乙方承诺参与该项目公司股权的竞买争取以2.72亿元－3亿元的价格摘牌，从而取得项目公司名下的全部资产。
“成功摘牌”即乙方在上述竞买程序中中标，成为该股权的受让人。
“未成功摘牌”即乙方在上述竞买程序中未中标，而由第三方中标，成为该股权的受让人。
甲方为一家实力雄厚的投资公司，乙方与项目公司有良好的沟通合作渠道，并且具有丰富的房地产经营经验。为更好地发挥甲乙双方的各自优势，甲方有意给予乙方资金支持，协助乙方完成项目公司100％股权的收购。在此基础上，合同各方经友好协商，达成以下框架协议：
第一条 ####融资方式1.1融资方式。甲方愿意为乙方完成项目公司100％股权的收购提供总额为人民币2.5亿元的融资并收取固定的融资回报。乙方独立参与项目公司股权收购，通过竞买程序成为项目公司的唯一股东，并负责该项目的后期经营运作的策划与实施，享受和承担该项目的全部收益和风险。
1.2融资总额：人民币2.5亿元。
1.3融资用途。乙方从甲方所获取的2.5亿元融资专项用于项目公司100％股权的收购，不得挪作他用。
1.4共管帐户。本协议生效后30日内，甲乙双方共同设立一共管银行帐户，以作为该项目融资的专用帐户，由甲乙双方共同监管使用。
1.5融资回报。乙方同意按固定融资回报率向甲方支付融资回报。具体计算方式为：融资额×融资回报率×实际融资时间＝融资回报
如融资款项分期支付，则分期分段计算融资回报。
1.6融资回报率：月息
如乙方未能成功摘牌，则按本协议第二条约定计算第一期融款项的融资回报；
如乙方成功摘牌，则按本条约定的融资回报率计算融资回报。
1.6实际融资时间。实际融资时间从甲方资金划入共管帐户之日起至资金划出共管帐户之日。
1.7融资计划。融资计划根据乙方的项目收购进程分两期进行。
第二条 ####第一期融资2.1第一期融资额：甲方提供的第一期融资额为人民币0.9亿元
2.2第一期融资时间：初定60日。
2.3第一期融资回报率：月息。
2.4第一期融资回报。如乙方成功摘牌，则第一期融资额转为融资总额部分，按1.6条约定的融资回报率计算融资回报。
如乙方未成功摘牌，则按2.3条约定的融资回报率计算第一期融资的融资回报。
2.5第一期融资划入方式。在乙方与广晟公司达成合作框架协议后日内，甲方向共管帐户划入九千万元人民币，乙方向共管帐户划入一千万人民币。
2.6第一期融资使用方式。根据乙方与广晟公司达成的合作框架协议约定，乙方须向广晟公司支付一亿元保证金时，甲乙双方即无条件地从共管帐户划款一亿元给广晟公司。
2.7融资返还。如乙方未成功摘牌，应在日内返还甲方的第一期融资额与相应的融资回报。
2.8融资安全保证。为保证甲方第一期融资款项的资金安全及融资回报的取得，乙方同意向甲方提供如下方式的担保：
担保一：广晟公司将对项目公司2.42亿元债权中的1亿元债权转让给乙方，以作为乙方向广晟公司支付1亿元保证金的对价。乙方摘牌失败，第三方所支付的项目公司股权受让款应优先清偿该1亿元债务。
担保二：广晟公司及其上级集团公司再对该1亿元债权承担连带担保责任。
第三条 ####第二期融资3.1 乙方成功摘牌，则启动第二期融资计划。
3.2第二期融资额：甲方提供的第二期融资额为人民币1.6亿
3.3第二期融资时间：初定120日。
3.4第二期融资回报率＝1.6条约定的融资回报率。
3.5第二期融资划入方式。根据乙方成功摘牌时与广晟公司达成的产权交易合同的相关约定，由甲方根据乙方指令向共管帐户划入第二期融资款项，乙方可以分期下达第二期融资的划款指令。
3.6第二期融资使用方式。根据乙方与广晟公司达成的产权交易合同约定的付款条件，甲乙双方无条件地从共管帐户划款给广晟公司。
3.7 融资返还日期。乙方在第二期融资额全部到位之日起120日届满之日返还甲方融资总额及融资总回报。
3.8融资返还方式：乙方可按以下任意一种方式返还融资：
方式一：在融资返还日期一次性全额返还
方式二：根据实际情况分期归还甲方融资总额，但最晚一期融资额返还不超过融资返还日期。
3.9融资宽限期。如乙方不能在3.7条约定的返还日期返还甲方融资总额，则甲方同意给予乙方90天宽限期。宽限期间的融资回报率按月息计算。
3.10融资安全保证。为保证甲方融资总额2.5亿元的资金安全及融资回报的取得，乙方同意向甲方提供如下方式的担保（由甲方选择）：
担保一：乙方成功摘牌后办理完工商股权变更登记后10日内，乙方将项目公司的部分股权质押给甲方作担保。
质押股权比例＝甲方融资总额/双方认可的该项目市场价值
担保二：该项目的房屋销售许可证取得之后的10日内，乙方将部分项目房产预登记在甲方名下，作为甲方融资额的担保。
预登记房产的数量×房产销售价格×％＝甲方融资总额
第四条其他条款4.1 由双方另行补充
4.2本协议一式三份，由各方盖章后生效，各方各执一份。
甲方：（盖章）
法定代表人：
(可授权代表)
乙方：（盖章）
法定代表人：
(可授权代表)
一、 什么是PPP
(一)基本概念、核心理念
PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT(建设-运营-转让)和BOOT(建设-运营-拥有-转让)等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。
PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。
(二)PPP的比较优势
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下
比较优势：
1、提高公共财政使用效率
PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。
同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。
2、保障项目和公共服务质量
评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。
另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。
3、实现合作双方互利共赢
合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。
(三)PPP实施背景
十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成
为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。
要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政
府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。
(四)PPP法律依据
PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施
建设和基础服务提供，我国早在2016年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。
2016年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。
在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。
(五)PPP适用领域
PPP项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经营期，由其自主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，所有能满足这个特点的政府投资项目都具备采用PPP模式的可能。
在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施(如海南地区)可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。
在具体实施中，相应PPP项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体，成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查，维护公共利益。
二、 PPP实施路径
(一)项目发起
1、明确需求
拟建项目相应级别的行业主管部门，如市级项目由交通局、环卫局、教育局等根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化，尤其对于拟用PPP模式开发的项目，量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据，比如，每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提。 也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求，并报政府立项。
2、评估方案
在需求分析基础上，上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于PPP开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大，因此不是所有的项目都适用PPP模式。有些可能更适合传统采购方式，如BT或代建。对于确需进行PPP模式开发的，也要为该项目确立一个参考标准，即如果按照传 统政府采购模式(PSC)开发，需要的总投资和产生的效益，以便为引入PPP模式提供充分的依据。
3、可行性研究
项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行，或通过权威中介机构提供分析报告。
在可行性研究中，商业预测较为关键，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理底标有意义。
PPP项目涉及私人资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。
国际上一些失败的PPP案例大多源于对市场风险预测不足，导致收支难以平衡，最后破产，由政府接管提供公共服务,无形中也增加了公共资源的浪费。
4、征询意见
就拟建PPP项目征询监管方、专家、终端用户等的意见有助于发现潜在问题，并在完善后发布切实可行的招商文件。
5、确定决策文件
在项目发起的最后阶段，通过分析需求及初步的可行性研究之后，应形成相关确定性文件，比如绩效标准，风险管理方式，项目公司运营模式，招商程序，融资安排以及监管方案等。
这是开展项目招商工作的前提，也是政府在PPP项目中需要做的基础工作。
(二)项目招商
1、成立招商小组
招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。招商主体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理，并与其组成招商工作小组。
为完成招商工作，招商工作小组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在成功招商后，顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务，顾问费用由项目公司支付。
2、发布招商文件
招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行咨询等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。
3、确定短名单
招商文件发布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在提供必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。
招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈判工作难度。由于PPP项目的特殊性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收益等无法确定最合适的合作伙伴。
以往一些PPP案例中不乏为中标而故意压低条件，但最后却无法维持，转而由政府接手的现象。
4、谈判及评审
专家和顾问团队应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对，尽量以推荐而非打分的方式出具意见。当前PPP项目的行业经验不足以用过于精细的方式进行评选。
评审工作应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点。对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视，前者甚至比价格更为重要。
5、签约
最后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予PPP项目一定年限的特许经营权，并签订合同，由其负责投资、设计、建设、运营和维护;如有外资参与，还需要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等其它合同。
成功的招商工作是PPP项目达成预期的前提，必须审慎、周全，一般历时约半年至一年。
(三)组建项目公司
1、股东构成
由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司(SPV)。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司，参与董事会及日常经营管理。
2、融资来源
项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资结构，满足融资要求，也可以吸收一些次级债和优先股。
国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，一般不足20%。国内一些PPP案例中，这一比例稍高，但一般不超过1/3，大部分开发资金应通过项目本身的融资能力实现。
3、管理层
由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。
4、协调委员会
由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。
对于冲突的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。
(四)风险管控
1、风险分配
PPP项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。
各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。
技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。
法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。
另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。
风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。
在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委;2、多级监管;项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务;常见的监督体系分三级;3、收益分享、风险共担;PPP项目是全寿命周期合作;如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估;反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入;(五)项目移交;1、完整移交;特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许
在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。
2、多级监管
项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。
常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查，协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查，项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。
3、收益分享、风险共担
PPP项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况。这就需要公私双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。
如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。
反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。如著名PPP项目英法海底隧道因市场原因，客流受影响，经营恶化，政府遂将特许经营期延长至99年，但因财务状况恶化，最终破产。如能更早地对风险进行分担，也许这个项目结果会更乐观。
(五)项目移交
1、完整移交
特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。
完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性，项目公司应缴纳一定的维修保障资金或者签署附加协议，在一定周期内，比如一年，资产运作和服务提供基本不受移交带来的负面影响。
2、后续管理
政府部门作为PPP项目的最终接收方，在特许经营协议到期后，一般有三种后续管理思路。
一是与原资产经营团队续约，根据实际情况，签订新的特许经营协议。 二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管，提供公共服务。
三是对该项目重新进行招投标，聘请更为优秀的经营管理团队。
三种方式各有利弊，应根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。
三、 国内外PPP实施案例
(一)成功案例
1、《上海老港垃圾处理厂四期项目(PPP)》
(1)项目实施过程：
由市容环卫局和上海城投组成招商主体，计划通过国际招商，引进拥有一流垃圾处理技术和丰富运营管理经验的国际投资者。
市容环卫局、城投委托上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限公司组成的联合体为招商代理，并提供财务顾问服务。
2002年12月开始招商前期准备，由市容环卫局、城投及招商代理组成招商工作小组，并聘请天达律师事务所为法律顾问、城市建设研究院为技术顾问。 2016年4月9日～4月30日，招商代理发布招商文件。
8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建议书。2016年8月经过投资建议书的评审、竞争性谈判、确定候选投资人和签约性谈判，最终ONIX与中信泰富组成的联合体胜出。
2016年12月23日，市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权协议及相关附件，环卫局、城投和项目公司签订了垃圾供应与结算协议。
ONIX与中信泰富组成的联合体与上海市城投环境组成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护，特许期20年，是我国首个垃圾处理特许经营项目。特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府。市容环卫局、上海城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议，并委托上海城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用。
(2)项目结果及评价
上海老港生活垃圾填埋场四期项目于2016年2月21日进入试运行，主体工程于12月12日正式投入运营。施工建设进度比较快，工程质量明显高于老港三期。 该项目总体较为成功，有以下几点可以借鉴：
招商目标清晰，招商程序合理，有明确的项目小组工作模式，合理的风险分担机制，建立了有效的沟通协调和争端解决机制，同时政府监管也到位。唯一不足的是政府层面缺乏一个统一调度的部门。作为行业主管部门，市容环卫局显然无法使项目在各部门协调上更为顺畅。如优惠政策的落实，相关部门的批复等。
(二)不成功案例
1、国家体育场(鸟巢)PPP项目
国家体育场工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目2016年12月24日开工建设，2016年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国 家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。
2016年8月9日，中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司。
项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。 项目结果： 奥运会过后，由于缺乏足够的商业效益支撑，鸟巢运营陷入困境，并与2016年8月29日，通过签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对鸟巢进行股份制改革，由政府接手运营。
问题总结：
由于项目的特殊性，政府在项目中干涉较多，无论从设计、施工还是运营，使得项目公司非常被动，最后因商业预期无法实现，而被迫由政府接手。
2、墨西哥收费公路工程项目
为弥补政府交通投资的不足，墨西哥政府在1989-1994年间实行“收费公路工程”，共计授予私营部门55条收费路的特许经营权，吸引私营资本超过100亿美元，将该国收费高速公路网由1989年的4500公里延长到1994年的9900公里。但由于项目特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实以及1994年12月爆发的墨西哥“龙舌兰危机”引发的比索大幅贬值，导致私营项目公司运营困难，纷纷倒闭。墨政府被迫成立专门的政府信托基金来接收23条收费路烂摊子，与此同时，墨政府将仍由私营部门营运的32条收费路的特许经营期限延长至20年以上，以增强项目的投资回报能力。
问题分析：
主要是招投标设计不合理。一是项目“最短特许经营期方案获胜”的中标标准直接导致特许经营期限过短(最初中标项目的最长期限仅为15年)，收费过高。二是过于宽松的竞标人资格初选条件使得许多中标人对前期工程设计投入不够，导致项目建设开始后投资远超预算，造成项目完工滞后。
3、菲律宾电力供应项目
菲律宾政府于1987年7月发布第215号政府令，向私营部门开放电力市场，允许私营投资者以BOT(建设-运营-移交)方式建设独立电厂，向国家电力公司售电。1991-1993年短短三年间，国家电力公司就完成25个BOT合同谈判，涉及新增发电装机300万千瓦以上。1993年，菲政府宣布度过电力短缺危机。当时菲国内普遍认为电力危机后经济将快速增长，电力需求也将同步增长。基于以上市场预测，菲政府制订了电力部门继续大发展的规划。国家电力公司也按照这个规划继续与私营部门合作通过BOT模式扩大发电装机容量。
1997年亚洲金融危机爆发后，国家电力公司出于种种原因，仍与私营部门签订了总装机为284.1万千瓦的BOT协议。随着危机的深化，菲电力系统供给过剩问题凸现。与此同时，国家电力公司PPP项目运作能力和经验不足以及BOT合同风 险分担设计不合理带来的严重后果也开始显现。当初电力公司和独立电厂BOT合同中的购电协议均采取了“take-or-pay”条款，即电力公司按照电厂发电量而不是实际调度上网电量支付费用，承担全部市场需求变化风险。这导致电力公
司最终又将此部分额外电力的购买费用转嫁给消费者，造成电价高涨。 问题分析：
风险分担机制不合理，市场风险大部分应由项目公司承担，国家承担全部市场风险，必将转嫁给消费者，损伤经济。
医院ppp项目实施方案：医院PPP管理模式探讨医院PPP项目模式探讨
一、项目是否适宜采用PPP模式
1.1 项目政策上可行性
自2016年来，国家在基础设施建设和公共产品、服务供给方面相继出台了一系列政府与社会资本合作(PPP)的有关政策。其中，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2016〕60号)明确提出：采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2016〕2724号)提出：医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目可推行PPP模式。
因此，引入社会资本参与医疗设施建设属于国家鼓励与大力推广的项目范畴，项目在政策上可行。
1.2 项目实践操作中的可行性
2016、2016年国家陆续出台一系列指导层面的PPP政策文件，为PPP项目操作流程以及具体细节进行了指导和规范。主要文件有5个：《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2016〕2724号)、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金〔2016〕113号)、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知(财金〔2016〕156号)、财政部关于印
发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知(财库〔2016〕215号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。因此，项目采用PPP模式在操作上可行。
1.3 国内公立医院PPP模式的成功案例
在我国有许多采用政府与社会资本方合作(PPP)模式建设医院的成功案例，比如：广州广和医院、北京门头沟区医院、汕头潮南民生医院、深圳滨海医院等，上述成功案例积累的经验对本项目具有很好的指导性与借鉴意义。
二、项目PPP方案总体思路
本项目PPP方案按照“社会资本投资建设、政府购买服务”的总体思路。具体如下：政府明确建成后医院资产由政府主管部门(卫计委)租用，政府授权当地城投公司作为项目实施机构，城投公司依据《政府采购法》选择社会资本合作方，政府与中标社会资本签署《PPP项目合作框架协议》，城投公司作为政府授权出
资方与中标社会资本共同组建“项目公司”(双方签署合资协议)，项目公司承担医院的设计、融资与建设工作，医院所有权归项目公司拥有。
医院建成后，卫计委通过租赁的形式取得医院使用权，同时给予项目公司若干年拥有为医院提供某些外包服务的特许经营权，双方签署《特许经营协议》，卫计委依据特许经营协议向项目公司支付租金。租赁期满后，项目公司将医院整体无偿移交给卫计委。
三、项目PPP方案总体流程图
本方案采用“政府付费”方式对项目公司(即社会投资方)进行补贴，保证社会资本投资收益。项目PPP方案总体流程详见图1。
图1 PPP方案总体流程
3.1 项目各参与方及职责
政府：与中标社会资本方签署《特许经营协议》。
卫计委：作为政府授权方，与项目公司签署《特许经营协议》，对工程的建设进度、质量、安全进行监督、检查，对项目公司运营维护展开监督管理。
财政局：开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，依据租赁协议向卫计委转移财政资金。
当地城投公司：为项目实施机构，作为政府授权出资方，参与项
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目公司组建(与中标社会资本签署合资协议)。
社会资本方：负责医院设计、融资建设，依据特许经营协议为医院提供服务工作，租赁期满后向卫计委无偿移交医院资产。
3.2 如何不改变医院经营体制
医院的部分运营服务(非经营服务)，如清洁、物业管理、饮食、安保等由社会资本方，由政府通过特许经营协议授权社会投资方运营。政府通过与社会投资方签署PPP协议，保证社会投资方建成的医院只能且唯一用于租赁给卫计委。卫计委通过授权，将中医院使用院有关建筑，进而实现医院的正常经营。
这种PPP模式下，社会投资方与中医院之间没有任何的交集，也不改变医院经营体制(医院的产权性质不变、非营利性质不变、人员隶属关系不变)，卫计委依然拥有医院的行政管理权。
四、社会资本投资回报保障机制
本项目属于非经营性公益设施项目，拟采用“政府付费”的回报机制。在租赁期内，卫计委依据租赁协议分年向项目公司转移相应财政资金，用于租赁产品与购买服务。社会资本方通过租金回收投资成本并获得合理回报。
五、结语
为保证项目顺利开展，增强项目对社会投资方的吸引力，我公司建议：(1)适当提高项目投资收益率，提高租金水平(目前政府BT项目的投资收益水平普遍维持在10%-12%).
城投公司20年工作总结及20年工作计划
20年，城投公司在市委、市政府的领导下，在市建委的大力支持和直接领导下，在全体员工的共同努力下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真学习和贯彻落实党的十七大和省、市委全会精神，深入学习实践科学发展观，全面完成了市委、市政府下达的各项工作任务。20年主要工作成效一、全力配合市城市建设投融资体制改革工作根据《市政府推进市城市基础设施投融资体制改革工作方案》和市长办公会议明确的城建投融资体制改革融资问题的相关会议精神，在城投集团筹备小组的领导下，做好了投融资体制改革的各项配合工作：参与制定了城建投融资体制改革相关方案，及时报送市发改委；成立了相应的投资资产债务清理工作小组，对公司现有的资产债务进行清理；与相关银行沟通研究，配合相关部门落实改革方案及改革过渡期间融资贷款的问题，并对债务的偿还和衔接进行研究,为市投融资体制改革的平稳推进尽职尽力。二、投融资工作任务圆满完成公司克服了工程项目建设中的各种困难，积极主动地开展城建资金筹措和城建项目建设工作，较好地满足了城建项目资金需求。20年贷款金额88.27亿元；根据城建项目建设进度拨付工程款5330笔，拨付金额80.49亿元（包括财政资金）全年继续采用债务重组、续；贷等方式维持可持续融资能力，归还到期本金50.82亿元，归还银行利息32亿元。三、不负重托，充分显示抓大型项目建设的能力
全力推进工程项目建设，确保公司承担的建设工程按计划全面推进。（一）新光快速路工程建成通车投入运营，取得良好的社会效益。该项目获得了20年“建筑工程鲁班奖”和“土木工程詹天佑奖”，同时还获得了国家市政金杯奖、中国铁路工程总公司科技特等奖和优秀设计一等奖、广东省优良样板工程、市科技进步一等奖、市优良样板工程等奖项。（二）猎德大桥系统及北延线工程全面铺开。猎德大桥主桥索塔成功封顶，大桥及北延线拆迁工作积极推进，工程质量良好，桩基础检测为100%一类桩。市政府、市建委领导给予了高度的评价和肯定。（三）新电视塔工程按计划推进，450米混凝土核心筒提前完成封顶任务,各功能层的机电安装、玻璃幕墙及精装修工程也同步推进。工程进度、质量、安全都在可控范围内。组织实施了新电视塔经营管理前期策划，以及新电视塔南广场地下空间开发模式的研究。按市政府领导批示，明确了“项目公司经营，委托社会化管理”的经营管理模式。（四）公司委托新光公司代建的通宝大厦项目、新光大桥桥头公园项目、路灯业务楼西侧外道路等工程项目按计划推进。复建公司完成固定资产投资6075万元，超额完成计划任务。先后完成了万木草堂文化遗址修缮、仓边路复建综合楼及惠城花园回迁楼续建工程；北京路复建商场、万木草堂康梁文化纪念广场、社会停车场、消防站等项目建设按计划推进；大东门绿化休闲广场等拆迁工作取得了突破性进展。新三桥公司加强了解放、鹤洞、江湾三座大桥的维护和管理，桥梁设施完好率达100%，路灯亮灯率达95%以上，修复率100%，保证了桥梁设施的完好及整洁，为市创卫、创文发挥了积极作用。四、资金审核成绩显著。20年完成审核项目772项，送审金额79.4亿元，审定金额67.7亿元，核减金额.8亿元，核减率为14.8%。五、积极推进资产管理、户外广告拍卖、保洁及物业管理工作20年公司完成了新光快速路公司番禺交通建设投资公司定向出让48%的股权收购工作；组织开展了东南西环股权收购的准备工作；按市政府的要求，协助市土地开发中心理顺了彩釉砖厂地块，公司收回原支付给市建材集团3750万元的款项；多方协调，解决了通宝大厦面积分摊问题，为下一步做好通宝大厦经营管理奠定了基础。户外广告拍卖试点工作按市建委、市城管局的布置圆满完成。今年公司向市政府缴纳空间资源占用费813.9万元，累计缴纳15万元。同时，落实市建委的有关精神，继续推进珠江两岸户外广告和led户外广告，提升市户外广告设置水平。配合亚组委做好了中信大厦led户外广告显示屏建设及拍卖工作。配合市城管办推进烂尾楼美化整饰工作，改善市市容市貌。建广公司积极开拓新业务，中标项目总价达3000多万元。建隆公司着力提高物业管理水平，完善内部管理机制，顺利地实现了良性转型，在经营项目减少的情况下，达到营利，较好地完成了城投公司下达的任务。六、强化公司管理，加强党风廉政建设通过继续开展“节约型、学习型”公司的建设和公司“管理年”
活动，公司员工的整体素质、服务意识和工作效率有所提高，管理成本有所下降。加强组织建设，举行了公司第一届党员大会，成功选出了新一届党委、纪委。结合公司实际，有针对性地开展党风廉政建设工作，全年没有违法、违纪等现象发现。20年主要工作计划一、进一步推进城市建设投融资体制改革积极配合市城市建设投融资体制改革，推进公司融资平台的完善，争取政府提供相适应的资金安排和措施，建立新的还本付息保障机制，培育新的融资能力，多方位、多渠道拓展新的筹融资渠道，推动城建投融资建设的可持续发展。二、加大融资力度多方位融资，分散风险，解决20年项目配套资本金问题，拟发行企业债券28亿元，通过直接融资降低融资成本和政策性风险。三、加强银企合作把握当前的国家政策走向，积极应对金融形势的变化，继续与各银行建立良好的银企合作关系，按照市城建固定资产投资计划的安排，认真做好新增项目的贷款工作及贷款还本付息工作。四、提高资金的管理水平进一步完善融资和资金拨付的管理，加强资金的计划性和风险性管理，积极将提款、拨款工作做得更细、更好，既保证项目建设资金的及时到位又尽量降低成本。五、解决好历史遗留的问题继续推进公司历史遗留问题的解决。从工程结算和形成资产入
手，清理好我公司未结算项目，切实解决因工程项目迟迟不结算而导致的超概、利息分摊等历史遣留问题。六、加快项目建设的速度全力推进工程项目建设，确保公司承担的建设工程按计划全面推进。各个工程项目要认真总结项目建设和管理的经验教训，通过树先进，抓典范，在工程建设中出人才、出业绩、出经验、出成果、出品牌。七、探讨和尝试新的管理模式继续探讨多种运营管理模式。新电视塔公司按确定经营模式推进工作，为实现建设期向经营期过度的“无缝接轨”创造条件；复建公司做好仓边路等项目由建设期转入商业运作的经营管理工作，积极探索独具特色的商业运营模式；新光一期项目要进一步加强运营管理，提高车流量和通行费收入，降低运营成本。八、推进学习型企业的建设继续推进建立学习型、节约型公司建设。加强财务和预算管理。改革公司的人事管理制度，建立适应公司实际的职务晋升、薪酬激励机制。九、加快推进综合信息平台系统建设，全力推进公司信息化进程在办公自动化系统及资金拨付系统投入使用基础上，推进工程管理和资产管理系统的开发，推进与下属公司的计算机连网工作，努力推进无纸化办公，提高公司工作效率。十、进一步加强下属公司管理理顺对下属公司的管理关系，加强对下属公司工作的监督和指导。建立有效的激励考核制度和切合实际管理办法。十一、进一步加强党建、党风廉政建设和工会、共青团工作要找出这些方面工作中的问题与不足，及时解决，把工作做实。
城市土地资源经营情况调研汇报材料
近期，我们就城市土地资源经营情况进行了比较深入的调研，并征求了北京、西安决策咨询特邀顾问的意见，现将调研情况报告如下：
一、我市城市土地资源经营现状
城市资源从广义上讲，有自然资源、人文资源、人力资源、无形资源（潜质资源）、实体特征资源、价值特征资源等等。在诸多资源中最主要的资源是土地资源。土地是城市价值的主要载体，经营城市资源在很大程度上就是经营土地资源。也可以这样说，只有经营好土地，才能经营好城市。
1、城市土地储备情况
城市土地储备是城市土地资源经营的基础。我市土地储备工作启动实施以来，在法律规定模糊、国家政策多变、舆论环境趋紧的情况下，艰难推进，取得一定成效。市政府出台了《关于加强城市规划区土地管理的意见》（榆政发［］67号文件，为今后一个时期土地储备工作提供了刚性政策依据，使土地储备出现了转机。截止上半年，市区累计储备土地7000多亩，库存储备土地4557亩。储备土地已出让2444亩，为城市拆迁安置和经济适用房建设提供土地824亩，节约财政资金10亿元；以储备土地质押为政府贷款20多亿元；利用储备土地筹集资金4.5亿元，解决了市毛纺厂等15户企业职工的安置问题，并将企业土地收回储备。按大口径计算，连同榆横、榆神工业区，市本级累计库存储备土地13.23万亩，其中市区0.45万亩，榆横工业区2.54万亩，榆神工业区10.24万亩；全市累计收取土地出让金60.33亿元。市财政局提供，市、县缴入国库土地出让收入6.3亿元；上半年，全市缴入国库土地出让收入4.8亿元。今年上半年，市区新统征储备土地689.4亩，榆神、榆横工业区分别新统征储备土地0.66万亩、2.96万亩。
2、城市土地经营规划状况
城市规划是重要的城市隐性资源，城市土地资源经营必须坚持规划先行。“十一五”以来，全市先后投入8000多万元，用于各类规划的编制，初步形成了由市域城镇体系规划、总体规划、各类专项规划、详细规划和乡村规划组成的城乡规划体系。中心城市面积由的30平方公里扩大到52平方公里，人口由的28万增加到50万。以来，在第四版城市总体规划的指导下，我市加大了中心城市详细规划的编制力度，共完成各类规划70余项。先后完成了市总体城市设计，古城景观提升规划，完成了榆溪公园、河滨绿地修建性详细规划、榆阳河及河岸景观整治规划、榆溪河左岸滨河绿地广场规划及鸳鸯湖公园修建性详细规划；完成了迎宾路景观整治规划、大道街景规划、长城路综合整治规划；完成了新城一、二片区控制性详细规划、中心商务区修建性详细规划及30多个平房片区改造修建性详细规划。此外还编制完成城区道路、绿地、广场、创卫等专项规划20余项。特别是规划编制工作无论是数量还是质量较前有了大幅度提升，部分规划得到了全国权威专家的高度评价。先后完成了空港生态园区规划、大墩梁森林公园总规、榆阳路街景规划、长乐路片区控制性详规编制工作。中心城区详规覆盖率由的70%（三版总规），提高到的90%（四版总规），基本做到了有建设的地方就有详细规划指导，规划滞后于城市建设的矛盾得以彻底解决。规划引领、指导城市建设作用彰显，龙头地位得到确立。
3、城市土地资源经营情况
城市投资经营集团有限公司是我市城市土地资源经营主体。该公司于3月7日挂牌成立，为市政府直属国有独资企业。市政府确定公司有四大职能：一是投资融资。根据市政府建设区域中心城市的实际需要，多渠道、多形式融资筹集城市建设资金，代表市政府对外进行投资、发债及担保。二是土地开发。代表市政府对城市规划区域内的土地统一收储和进行一级开发。三是经营城市。对城市经营性资产实施经营开发。四是统建代建。对政府投资的重大社会事业项目履行统建代建职能。四年来，公司坚持“投资城市、建设城市、经营城市、发展城市”的经营理念，组建运营了6个子（分）公司，即：城投房地产开发公司、中燃公司、城投代建工程建设管理公司、城投开发建设管理公司、今创传媒文化公司、国信担保公司，将经营范围拓展到市政工程、房地产开发、天燃气、文化、信用担保等多个领域。
城投公司履行政府统建代建项目建设法人职责已历时四年，代建项目建设有序推进。已交付使用项目6个，续建项目6个，新项目2个，年内拟新开工项目6个，开展前期工作项目7个，待确定选址及建设规模的项目2个。
同时，城投公司及时调整工作重心，在稳步推进重大社会事业统建项目的同时，重点落实自营项目的开发建设。统建项目适当收缩战线，项目逐个编制投融资规划，资金落实一个开工一个。自营项目已启动和加快，旧机场、空港区两个地标名片和城市核心区--金融广场3个项目建设为主线，带动其他开发项目的实施。一是启动了原体育中心427亩土地的商业策划工作，高端打造城市核心区--金融广场。今年积极探索尝试了新的融资模式，在市二院项目建设上采用bt模式，吸引了20多亿元民间资本投入我市公益事业建设。并与西部机场集团达成友好合作关系。三是启动了空港区的开发建设，逐步形成城投公司发展的产业基地。以体育中心、会展中心、会议中心三个中心起步，同时规划建设大型空港物流商贸园区、文化创意园和经济总部产业。四是拓展其他领域的开发，参股投资了通用航空项目，控股投资城市“一卡通”项目，启动了全市12个县区污水处理等水务项目的整合研究工作，积极开辟信息产业等新兴产业领域的发展。
二、城市土地资源经营中存在的突出问题
城市土地资源经营中还存在诸多问题，比较突出的问题有五个方面：
1、城市投资经营集团有限公司存在两个明显问题，①经营城市资源带有计划经济色彩，对公司定位不够准确，存在政府举债风险。在市场经济条件下，如何经营城市土地资源是个全新的课题，也是摆在各级政府面前需要不断探索和认真研究的重大问题。应该肯定，市政府在组建市城投公司尝试经营城市资源的初衷是好的。但由于多年来受计划经济的影响，所以经营城市资源的理念难免带有计划经济的色彩，对城投公司的定位不够准确。按有关规定，城投公司为四类企业，政府不能承诺担保贷款。但当初市政府确定城投公司的职能时决定，对政府投资的基础设施建设和社会事业项目由城投公司履行统建代建职能，建设资金没有采取市场化运作融资，而是政府大包大揽，结果给自己背上了沉重的包袱。据调研，政府经市人大批准为城投公司举债28亿元，发行企业债卷14亿元，共计42亿元，占到本级政府经人大批准或合同约定债务总额90.62亿元的46.3%。这些政府性融资贷款主要用于基础设施建设和社会事业项目本身没有收入来源，还本付息全由市财政承担，给财政造成很大压力。据市财政局提供资料显示，历年来市财政为城投公司投资本金利息和统建项目资金达12亿元，其中0.56亿元，2.37亿元，2.12亿元，1.03亿元，3.2亿元，上半年已预借2亿元，支付一季度利益0.4亿元。②城投公司管理体制、运作方式、多元化投融资格局和可持续发展等方面存在先天不足，主要体现在“五个不到位”。
一是政府债务的偿还机制的建立和运转不到位。市人大批准用于城市基础设施和重大社会事业项目建设的28亿元贷款额度时明确：“市本级土地出让收入优先用于偿还商业银行贷款本息，不足偿还时，从市本级财政预算安排的还款准备金中解决。但实际情况还本付息资金一直难以保障。
二是城市基础设施建设的投资回报不到位。建设城市基础设施和重大社会事业项目，完善城市功能，带动城市及周边土地增值，形成了土地级差收益，而共享收益的县、区不能及时和统一将土地出让金收入按规定上缴市财政，市财政无力保障债务偿还机制正常运转。
三是土地储备整理和配套基础设施建设配合不到位。往往在开发一些区域时急于先搞基础设施，形成周边土地增值，而土地储备整理在后，使收储整理成本加大，收储整理和开发工作难以开展。
四是应当给予城投公司组织后续资金流的相关资源和职能不到位。城投公司先期开工建设和交付使用的项目全部在城市功能和社会效益上，不能产生经济效益，短期内无法依靠自身收益偿还巨额债务。加之国发［］19号文件禁止政府进行信誉担保，而市上应当给予城投公司组织后续资金的相关资源没有到位，没有把银行举债和授权经营的资产相对应挂起钩来，使融资工作难以进行。
五是政府各职能部门间的共识和联动不到位。没有形成推动城投公司发展的合力。
以上“五个不到位”使城投公司难以继续拉动在建和具备开工条件的政府项目群，也难以达到和符合金融市场的运行规则要求。
2、中心城区土地“六统一”管理体制尚未形成，条块分割、多头管理现象严重。市政府决定对中心城区土地“实行一规划、统一征收、统一储备、统一开发、统一供地和统一管理”，但“六统一”管理体制至今尚未形成。由于条块分割、多头管理，市中心城区涉及横山县范围的50平方公里未能纳入市上统一管理，土地储备空间受到限制。同时，土地收益分别由市财政、县、区财政、开发区财政征收、管理和使用，统计口径不一，征收标准各异，财力使用分散。
3、各自为政，建设用地未全部纳入统征、储备的主渠道，没有实现垄断土地一级市场的目标。榆政发［］67号文件规定，未经市政府统征的土地，县区政府不得批准提供土地，国土资源部门不得受理土地规划调整、建设用地预审和用地报批申请，市发改、林业、规划等部门不得办理项目立项、使用林地、规划选址等审批手续，已办理使用林地等前置手续，但未经市政府统征，未办理用地批准手续的一律不得使用土地。对按规定应通过招拍挂方式公开让土地的，发改、规划部门不得先行给具体对象办理项目立项、规划审批。但这些规定并未得到严格执行，致使未经市政府统征储备的土地进入审批程序。另外，违法用地、违法建设屡禁不止，一部分土地游离于监管之外，没有进入统征储备的主渠道，垄断土地一级市场的目标没有实现。
4、土地储备工作阻力大，储备土地变现难，土地储备资金周转困难。市政府67号文件规定，积极推行货币补偿与安排村民生活安置用地相结合的办法征收集体农用地。政府在征收土地时，根据村组人均土地、住房及其他用地等情况，给村组安排一定面积的村民生活安置用地，其余土地由政府按片区征地补偿标准补偿后予以征收。但阻力很大，难以推进。储备土地变现难，建设项目用地和规划报批周期长，土地储备资金周转困难，财政资金难以落实，受国家调控政府融资平台政策影响贷款困难。
5、土地出让收入缴入国库不及时，没有严格实行“收支两条线”管理。一些县区不能及时足额将土地出让收入缴入国库，没有实行“收支两条线”，导致土地出让收入数额土地部门征收数据和财政部门入库数据差距较大。另外还存在不能严格执行土地出让收支管理的责任追究制度，市级土地出让收入不规范的问题。
三、推进城市土地资源经营工作的对策和建议
1、加大榆政发［］67号文件的落实力度，着力解决条块分割、多头管理问题
土地是政府经营城市、建设城市的依托。为了加强城市规划区土地统一管理、规范建设用地审批、使用和管理行为，切实解决多家管地、多头供地、违法用地、炒买炒卖土地等突出问题，加快推进区域中心城市建设，市政府根据有关法律、法规和政策，出台了《关于加强城市规划区土地管理的意见》，即榆政发［］67号文件。这个文件是加强城市规划区土地统一管理的纲领性文件，具有严肃性和权威性。据调研，市政府对中心城区土地管理实行“六统一”、对土地一级市场高度垄断、把新增建设用地全部纳入政府统征储备主渠道等重大问题难以落实和推动的主要原因是，城市规划区土地涉及众多管理主体，利益碰撞已成为障碍。条块分割、多头管理、各自为政是主要阻力。建议市委、市政府能于近期召开专题会议，集中研究解决这些问题，理顺管理体制，采取得力措施，加大市政府67号文件的贯彻落实力度。同时建议，鉴于市政府主要领导变动，应尽快调整由市长任组长的市规划区土地管理工作领导小组，以加强对这项工作的具体领导和指导。
2、加大依法统征储备土地工作力度
省上下达我市建设用地指标15500亩，实批34000亩，说明我市土地供需矛盾突出。随着城市化的推进和我市经济社会跨越式发展，建设用地需求进一步增大。我市有46处平房片区和城中村需改造，将增加大量土地，为征收储备土地提供了有利条件。人总行在土地储备贷款名单式管理中将西安、两市列为可贷款对象，这为我市扩大融资提供有利条件。所以，我市要加大统征储备土地的工作力度，排除阻力，以土地管理法律法规为依据，以理顺管理体制，合理分配收益为切入点，以严格管理、垄断土地一级市场为主要手段，坚持土地储备和出让金征管两手抓，创新思路和工作方法，努力实现土地收益增加、土地管理规范、城市快速发展，广大群众受益多重目标。要主抓一体两翼，辐射带动县区，即市上重点抓好城区及工业集中区的土地储备工作。中心城区的工作重点主要抓好五个区域，即铁西新区、中心商务区、榆溪河畔、红山北区和东沙物流区。
3、进一步加强土地出让金征收管理
一是要坚决按照国务院《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》精神，加强土地收入政策的贯彻落实，依法征收，认真落实土地出让收支金额纳入地方基金预算管理的规定，将土地出让收入金额缴入地方国库，支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，严格实行“收支两条线”管理。对于土地出让收入违反“收支两条线”管理的县区和单位，财政部门要依法采取措施坚决予以纠正，限期补缴应缴的土地出让收入。二是要强化监督检查，严格执行土地出让收支管理的责任追究制度。要切实维护土地出让收支管理政策的严肃性，对于违反规定拖欠土地出让收入，未及时足额缴纳土地出让收入，未将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，已收缴的土地出让收入未按规定及时缴入地方国库，越权减免或变相减免土地出让收入等行为，要严格依照《财政违法行为处罚处分办法》的规定进行处罚，依法追究相关责任人员的行政责任。三是规范市级土地出让收入资金管理。要明确市级土地出让收入收缴范围，强化市级土地出让收入资金管理，规范市级土地出让收入收缴划转程序，财政、国土部门共同审核、确认，划转国有土地使用权出让收入。
4、在今年秋冬开展违法用地大清查
建议市政府在今年秋冬在全市开展违法用地大清查，重点查处一些企业借招商引资之机进行“圈地”、协议征地、非法炒买炒卖土地、未批先用、批少占多，擅自改变土地用途和容积率，利用划拨土地进行经营性开发等违法行为和问题，并能取得实效。要选择典型案例进行公开处理，并在媒体上曝光。对公职人员违反土地管理法律、法规，违法批准、提供或使用土地，违反程序转让土地，参与炒买炒卖土地等问题，依法依规严肃查处，对有关责任人依法追究党纪政纪责任，构成犯罪的移交司法机关，并对部门、单位领导进行问责。树立强势政府执政为民、依法行政形象，取信于民。
四、重视解决城投公司存在的问题充分发挥其作用的建议
1、城投公司作为城市土地经营主体，要发挥其作用必须进行改革
随着国家宏观政策调整，6月国务院《关于加强地方政策融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［］19号文件）出台后，目前，国家彻底取消了利用政府信誉担保的融资渠道，市城投公司面临成立以来最为严峻的困难和挑战。在“断奶”的新形势下，城投公司要继续生存下去，就必须进行改革转型。经过调研，综合各方面的情况，结合实际，参照外地经验，我们建议城投公司在城市土地资源经营改革模式应确定为：“政府主导，多元投资；社会参与，市场运作；创新管理，拓展领域；重在‘造血’，自我发展”。改革宜分步实施：第一步，按照现代企业管理模式，创新城投公司管理组织和机制，实现改革转型。城投子公司全部实行企业化管理、市场化运作，独立法人，自主经营，照章纳税，自负盈亏。条件成熟的可组建为股份制企业（国有控股）。第二步，坚持可持续发展，逐步从借钱搞建设转到赚钱搞建设，具备‘造血’功能，以收益性项目利润与资金流为城建提供保障。第三步，积极争取政府政策性支持和资源投入，运用各种融资工具，采取多种融资形式，构建多元化融资格局；第四步，重组产业，通过资源整合、资产重组、资本运作，提升城投公司整体运营效能。通过“四步走”，实现城投公司“集团化、集约化、产业化、市场化”的自我发展新态势。真正实现创新发展模式，走出一条利用城市资源走以城聚财、以城养城、以城兴城的路子。
2、准确对城投公司进行基本定位
围绕建设区域中心城市的目标和推进工业化、城市化进程，建议市政府将城投公司的基本定位调整为：“城市土地资源经营主体”、“城市公共资产运营主体”、“城市发展市场化投融资主体”、“城市基础设施建设主体”。要学习借鉴外地的经验，发展思路，坚持两条腿走路，多领域发展。城投公司自营业务，积极稳妥向城市开发板块、水务板块、能源板块、信息板块和金融板块等五个板块发展。城市开发板块：包括旧机场开发、空港区开发、旧城改造、统建代建、商业性房地产开发等项目，依托政府的政策支持，使这个板块形成较大规模和影响。水务板块：水务产业是新兴产业，目前全市12个县区的14个污水处理企业，采用bot模式运作的有4户，有10户企业由政府全额投资，运行成本大，费用高，政府负担重，城投公司应借助与中国国电合作，整合县区水务企业，做大水务产业。能源板块：以中燃公司管线建设为基础，满足主要工业厂区城市气化发展需求，逐步整合12个县区燃气经营企业，利用国家将天然气分布式能源技术开发与应用和液化天然气技术开发与应用列为鼓励类产业的机遇，同时启动天然气分布式能源项目和天然气液化项目。以上三个板块应作为城投公司近期发展的三个支柱产业，(
3、目前应尽快解决落实的几个具体问题
一是尽快落实市政府［］67号文件和市政府纪要赋予城投公司进行土地储备和一级开发职责。二是为了成功发行14亿元企业债券，政府给城投公司划入了几家国有企业的部分资产，但城投公司对这些资产没有实际控制权，无法形成现金流。建议政府划入等量资源性财产，置换原来划入的没有实际控制权的资产。三是市住建局等部门利用城投公司融资建设的市政基础设施建设项目产权应尽快划入城投公司，使账物相符。否则严重影响城投公司由政府融资平台向一般性融资平台过渡。四是建议市政府成立“天然气开发利用领导小组”，尽快制定出台“天然气开发利用总体规划”，提升政府对天然气开发利用的控制能力，实行统一管理，改变目前无政府经营状态。
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