领导体制改革的基本要求

2016-04-22 | 司法考试 |

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《国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于增加上海等7省(区、市)开展综合医改试点的函-国家规范性文件》
领导体制改革的基本要求第一篇

国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于增加上海等7省

(区、市)开展综合医改试点的函

上海市、浙江省、湖南省、重庆市、四川省、陕西省、宁夏回族自治区人民政府：

为贯彻落实党中央、国务院关于深化医改的部署要求，进一步拓展深化综合医改试点成效，结合各省（区、市）制定综合医改试点工作方案的情况，国务院深化医药卫生体制改革领导小组（以下简称国务院医改领导小组）决定新增上海市、浙江省、湖南省、重庆市、四川省、陕西省、宁夏回族自治区开展综合医改试点。经国务院领导同志同意，现将有关事项函告如下：

一、高度重视综合医改试点工作

2015年，江苏、安徽、福建、青海4省率先开展省级综合医改试点，在公立医院改革、分级诊疗等方面加强探索，形成了一批典型经验，对全局的示范带头作用凸显，试点工作取得了良好的开局。以省域为单位推进综合改革，对于推动医改向纵深发展具有重要意义，是探索经验、完善政策、推动落实的有力抓手。新增试点省份要充分认识开展综合医改试点的重要性和紧迫性，强化责任意识、问题意识、攻坚意识，建立健全强有力的医改组织领导体制和工作推进机制，充分发挥医改领导小组的统筹协调作用，建立医疗、医保、医药统一的管理体制，加强部门协同配合，形成改革合力，率先在重点领域和关键环节取得突破，加快形成符合实际、可推广、可复制的改革经验和模式，推动医改工作从试点探索、单项突破逐步转向系统配套、全面推进。

二、突出体制机制改革创新

各试点省份要充分借鉴首批试点省的改革经验，坚持目标和问题双导向，以人民群众得实惠、医务人员受鼓舞、党和政府得民心为标准，紧紧围绕事关医改全局、涉及重大利益调整、亟需探索突破的改革“硬骨头”，聚焦深层次体制机制改革，集中力量攻坚突破。要强化医疗、医保、医药“三医联动”，整体配套推进医改试点，充分发挥各项改革政策的叠加效应。要注重顶层设计与基层首创相结合，对于国家层面明确的综合医改重点任务要坚决推进，并在全省（区、市）范围内推广；对于暂时条件不成熟、把握不准的问题，可选择部分地区先行试点，积累经验后逐步推开，确保改革积极稳妥推进。

三、抓好改革政策措施落地

省级人民政府要对综合医改试点负主要责任，尽快在全省启动部署综合医改试点工作。要按照各省（区、市）确定的综合医改试点总体方案要求，统筹谋划、及时出台相关配套政策，做好改革措施的衔接。要紧扣改革目标，对改革任务进行细化实化和年度分解，将医改纳入对地方政府的考核要求，提高综合医改方案执行力。加大工作督查力度，动态监测重点改革任务进展情况，定期开展专项督导，强化对试点效果的考核评估，建立改革进展情况通报和问责机制。加强医改政策解读，加大改革试点正面宣传力度，及时回应社会关切，正确引导社会舆论和各方预期，营造推进改革的良好氛围。【领导体制改革的基本要求】

国务院医改办要密切跟踪试点工作进展，加强统筹协调和督促检查，建立与试点省份上下贯通、与相关部门横向联动的督察工作机制，充分发挥医改咨询专家的作用，及时总结推广改革经验做法，指导地方研究解决试点中出现的重要问题。国务院医改领导小组各成员单位要加大政策、技术支持和指导力度，鼓励试点省份先行先试，给予更大改革空间。各试点省份和相关部门要加强信息沟通，重要事项及时报国务院医改办。

国务院医改领导小组（国家卫生计生委代章）

2016年5月5日

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在领导体制的双重属性中，其社会属性是本质属性，而自然属性则是外在属性，由社会属性决定并为其服务。【领导体制改革的基本要求】

二、领导体制的特征与作用

1、领导体制的特征

领导体制除了具备自然属性与社会属性这两种根本属性之外，还具备（1）系统性；（2）根本性；（3）全局性；（4）稳定性等四种基本特征。

2、领导体制的作用

（1）科学的领导体制有助于更好地推动社会生产力的发展。

（2）科学的领导体制有助于协调各级各类领导机构。

（3）科学的领导体制有助于造就更优秀的领导者。

（4）科学的领导体制有助于建立领导者与被领导者之间的良性关系。

（5）科学的领导体制有助于克服官僚主义，增强领导活动的效率与活力。

（6）科学的领导体制有助于保证国家的长治久安。

三、领导体制的结构与类型

1、领导体制的结构

（1）直线式。直线式组织结构又称层次制、分级制、金字塔式或传统式组织结构，它是将一个领导系统或单位，在纵向上垂直划分为若干层次，从最高的指挥中心到最低的基层单位，形成一个逐级扩散、层次分明的金字塔式的组织结构。

（2）职能式。职能式组织结构又称分职制，它是一种为了完成某一较为复杂的工作任务或特定的领导功能而成立的某些专门性机构。凡是与完成此任务与职能有关的部门或工作人员统一归该机构领导，同时领导者对其职权范围内的所有问题拥有指挥权。

（3）混合式。混合式组织结构是一种将直线式组织结构与职能式组织结构有机结合起来的组织结构形式。它是以直线式组织结构为基础，在每个领导层次都设立专业性的职能部门，作为该级行政领导者的参谋部门，按照职能分工分别处理各类问题。这些职能部门拟定的决策、计划与方案等，应经由直线行政领导者批准下达给下级机构，其本身在原则上不能直接指挥或命令下级领导和下属职能部门。

（4）矩阵式。矩阵式组织结构是一种在混合式领导组织结构的基础上，按照数学上的矩形方阵原理建立起来的领导体制，又称“规划——目标”结构形式。

这四种基本的领导体制的组织结构表现形式都各有其优点与不足的地方，在现实的领导活动中，领导者应根据实际情况采取相应的形式，并在这些基本形式的基础上进行创造性的灵活变通，以扬长避短，充分发挥各种组织结构的优越性。伴随知识经济的发展与信息时代的到来，未来的领导体制的组织结构设计应以有利于充分发挥组织成员的个性与创造性为原则。

2、领导体制的类型

（1）集权制与分权制

根据领导系统中各层级领导机关与领导者职责权限的集中与分散程度，可以将领导体制划分为集权制与分权制。所谓集权制是指一切重大问题的最后决定权都集中在上级领导机关与领导者，下级领导机关与领导者必须完全按照上级的指示或决定办事的领导体制。分权制则是指下级领导机关与领导者在自己的管辖范围内有独立的自主权，可以自主解决问题，上级对下级在自己的管辖范围内决定处理的事情不得随便干预的领导体制。

（2）一长制与委员会制

根据领导机关中最高决策者人数的不同，可以将领导体制划分为一长制与委员会制，或者称之为首长负责制与合议制。所谓一长制，又称之为首长负责制或独任制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力完全集中在一位行政首长身上的领导体制。而委员会制又称之为会议制或者合议制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力由两位或者两位以上的行政负责人共同行使的领导体制。

（3）完整制与分离制

根据上级领导机关对下级行政领导机关的指挥、控制方式与程度的不同，可以将领导体制划分为完整制与分离制。所谓完整制，也称之为集约制、一元制或者统属制，是指属于同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不分工作性质异同，其所接受的上级指挥、监督与控制完全集中在一位行政首长或者是一个上级机关的领导体制。所谓分离制，又称之为独立制或者多元统属制，是指凡属同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不分工作性质异同，其所接受的上级指挥、监督与控制不集中于一位行政首长或者是一个上级机关，而是按照各个行政领导机关的不同职责分别赋予相应的权限，且彼此之间相互独立并制约的领导体制。

（4）层级制与职能制

根据组织系统内部各机构的职责权限的性质与范围的不同，可以将领导体制划分为层级制与职能制。所谓层级制，又称之为直线制、层次制、分级制或者系统制，是指将一个领导机关在纵向上划分为若干个层级，每一个下属层级对上一个层级负责，从指挥中心到基层形成一个类似金字塔式那样的指挥系统，每一个层级的领导业务范围基本相同，但管辖的范围与规模随层级的降低而逐渐缩小的领导体制。所谓职能制，又称之为分职制、功能制或者机能制，是指在一个领导机关中在横向上平行地设置若干个职能部门，辅助领导机关实施领导。各个职能部门所管辖的范围都以本领导机关的整体为对象，只是工作的性质与内容不同的领导体制。

四、领导体制演变的历史概况

综观领导体制演变的历史，大致可以将其划分为四个阶段，有的学者将这四个阶段概括为原始民主制、君主专制制、分权制衡制与民主集中制，也有的学者根据社会形态的演进过程，将领导体制划分为自然集体领导、个人家长式领导、资本主义社会领导体制和社会主义社会领导体制。二者虽然说法不一，但所指的实际内容大体一致。

五、西方领导体制的变迁及其对我国领导的启示

1、西方企业领导体制的演变

西方资本主义国家的领导体制从微观角度来看，主要指资本主义国家企业的领导体制，这种体制的发展过程主要包括五个阶段：（1）家长制领导；（2）经理制领导；（3）职业“软专家” 领导制；（4）专家集团领导制；（5）多级领导制。

2、西方政治领导体制

西方资本主义国家的领导体制从宏观角度来看，是与资本主义经济基础相适应的政治领导体制，也就是资产阶级民主制。所谓资产阶级民主制，就其一般意义来说，是指统治阶级平等地掌握政权，并对其他阶级实行统治的一种政治领导体制。这种领导体制，一方面以不平等为内容，即有组织地对被统治阶级施行专制与暴力；另一方面又以平等为形式，即统治阶级内部都有治理国家的平等权利。这种资产阶级民主制是在冲破中世纪的君主专制政体的基础上建立起来的。

资产阶级民主制的主要特征：

（1）经过政党来集中统治阶级的意志，协调统治阶级内部各个不同集团的矛盾与利益，指导政府机构的活动。

（2）实行议会制，议会由公民普选出来的代表组成，负责制定法律，决定国事。

（3）政府和行政首长的权力，仅限于执行议会的决议案，并受议会以及司法机关的约束。

（4）实行三权分立制度，即立法、行政、司法三种国家权力分别由三种不同职能的机关行使，并且互相平衡与制约。

（5）实行政党竞选制，全国实行自上而下的垂直自治机构，进行分级分权的管理。【领导体制改革的基本要求】

3、西方领导体制对我国领导的启示

通过对西方资本主义国家的企业以及政治领导体制演变的过程进行简略的考察，我们可以发现，它们大体上是适合现代化大生产的状况的，同时也不得不随着社会生产力的发展进行某些相应的变革。因此在总体上是符合领导体制的发展变化规律的。资本主义国家的企业领导体制反映了社会大生产的某些客观要求，同时具备日益完善的内容与形式，因而对于我们领导社会主义现代化建设，搞好经济管理，可以起到很好的借鉴作用。资产阶级民主制虽

然在本质上是少数人对绝大多数人的专政，但其在内容与形式上，比如实行三权分立制度、议会制以及进行分级分权的管理等，对于完善我国的政治领导建设都有可供参考的价值。

六、中国领导体制的必然选择与本质特征

1、中国领导体制的历史演变

（1）1949—1956年，为领导体制的基本确立阶段。这是从分散的根据地政权到建立全国统一的、中央集中领导的领导体制。

（2）1956－1966年，为领导体制的探索与调整并走向集权化阶段。

（3）1966年－1976年，为领导体制的混乱与畸形阶段。

（4）1976－现在，为领导体制的改革发展阶段。

2、我国领导体制的本质特征

（1）人民群众的主人地位。人民群众当家作主，是我国领导体制的基础，也是社会主义根本区别于资本主义的主要标志。

（2）中国共产党的领导核心作用。

（3）中央集权式的领导和管理。

七、我国领导体制的改革与完善

1、我国领导体制的主要弊端

（1）权力过分集中

①权力过分集中的表现

从领导体制的内外部关系来看，主要表现为：在横向结构上，权力过分集中于党委领导机关；在党委领导机关内部，权力过分集中于党委书记尤其是第一书记；在中央和地方的关系上，权力过分集中于中央，地方自主权甚小。就领导体制的角度而论，权力过分集中有两种具体表现：一是在政治上党政不分，以党代政，党委包揽行政领导事务；二是在经济上政企不分，各级政府作为管理者掌握着企业相当一部分的权力。

②权力过分集中的危害

首先，它使企业实际上成为行政领导机构的附属物，各级政府作为企业的行政领导，直接插手企业的行为，包办代替企业的具体经营活动，使企业的积极性与创造性受到压抑，进而妨碍了社会主义市场经济的发展。

其次，权力过分集中造成了政府机构的臃肿，人浮于事和工作效率低下。

《谈谈对领导体制改革的认识》
领导体制改革的基本要求第三篇

军转干考试

谈谈对领导体制改革的认识

作者/张为臻

【是什么】

领导体制改革是一个复杂的系统工程，主要是：理顺党政关系，改善和加强党的领导;适当下放权力，改革权力过分集中的状况;改革干部人事制度，增强党和国家的活力;继续推进机构改革，提高机关工作效率;加强领导制度建设，使领导工作走上按制度办事的轨道。

【为什么】

领导体制改革是切实加强社会主义民主政治建设的治本之策;领导体制改革是经济体制改革的迫切要求;领导体制改革是加强和改善党的领导的需要。

【怎么办】